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清代伊犁是全疆的首重之区，伊犁将军驻节于此，清廷在经营上重视有加，乾隆二十五年起就不断派驻八旗和绿营，至乾隆二十九年（1764 年），更是相继调遣各地满洲、蒙古八旗以及锡伯、索伦、厄鲁特、察哈尔四营兵万里跋涉，携眷永驻，使伊犁各城的八旗驻防总人口达到5万余名口。 为了解决如此大规模的驻防兵力的军粮供应，清廷在伊犁也大力开展农业屯垦。但由于伊犁偏处西陲，距内陆的路途较之乌鲁木齐更形遥远，交通十分不便。 清廷没有在当地实行类似东路的移民出关，而是借鉴准噶尔时期的经验，选择了迁移南路突厥语系穆斯林农民来此兴办回屯的做法。 在这过程中，清廷也曾几度议及是否有必要效仿乌鲁木齐在伊犁推广移民开垦，但最终还是认为条件未备而作罢，只是从乾隆三十七年开始，允许已在当地的内陆商民自发认垦土地，转为户民身份，是为伊犁户屯之始。  北路伊犁的理民体制：从理事同知到抚民同知 早期居留伊犁的内陆商民数字，由于史料匮乏，不得而知。不过乾隆四十年撰成的《伊江汇览》里的一段话，可以让人窥其大概。 书中称“自伊犁之设兵驻防，商贾往来，军民辐转，数城环市，鳞次雁排，附郭郊垌，星罗棋布'。 又称'至于所集民人，半系雍凉秦晋，其以贸易来者，各安其业，以技艺至者，亦自食其力，嗜好无殊，狡诈者少' 。由此观之，此时来自山西、陕西、甘肃等省的商民在伊犁已相当活跃，他们或经商或靠手艺谋生，其足迹遍布伊犁各城。 由于内陆商民多分布在八旗驻扎的各城附近，清廷首先想到效仿其他将军驻防之地，设立理事同知来处理旗民交涉事件。  就在开始移驻携眷八旗兵的乾隆二十九年，伊犁将军明瑞未雨绸缪，'现在伊犁携眷官兵跟役，与商民杂处，必有词讼交涉事件'，奏请于兵丁到齐之后设立理事同知一员。 军机大臣也援引“各省驻防，旗民杂处之地，例设理事同知一员或通判一员，承办审理词讼'的成例表示赞同，拟将原设凉州的理事同知一员裁移伊犁。 这里值得注意的是，八旗驻防地区的理事同知，其职责通常规定为审理旗民诉讼，但在伊犁，根据当地需要，还受命维护治安，弹压地方。 乾隆三十二年（1767年），随着八旗驻防布局的完成，'携卷官兵及屯田回民将及二万户，屯田绿营兵及发遣人犯亦达数千名'，民事任务的繁重远超出了最初的预想。 鉴于“所有讼狱案牍，弹压地方等事惟同知一员经理，而监狱亦系该同知管辖，未免过烦，有顾此失彼之患'，伊犁将军请求仿照乌鲁木齐之例，在惠远城和绥定城各添设巡检一员。 前者兼理典史事，管理监狱、后者除了弹压商民，还兼理仓大使事，两巡检遇有地方不法情事，即行杏拿解送同知衙门审拟定罪。  因此，伊犁的理事同知实际上具有了地方民政官员的权限。从档案记载看，伊犁理事同知的头衔上明确冠有'兼管伊犁民人'字样，不仅理讼，弹压地方，还负责办理商民认垦等事宜。 比如成为伊犁户屯之滥觞的两起认垦，即乾隆三十七年民人庄世福等48户和三十九年民人张成印等23户的认垦，就是经由理事同知报请伊犁将军批准后实施的。 伊犁的理民体制在乾隆四十五年（1780年）又一次发生重大变化，其标志是民政事务从理事同知的职掌中分离，转入新设立的抚民同知之下。 促成这一转变的契机，则是乾隆四十四年（1779年）伊犁绿营屯兵的携眷永驻。绿营兵进入伊犁的历史基本上与八旗兵同步，乾隆二十六年（1761年）时伊犁绿营屯兵人数1000名，三十四年增到2500名，分配在各处屯所从事农业生产。 只是这时的绿营虽然执行屯田任务却不携眷，官兵单身赴任，每五年更代一次，任务完毕后即返回原来的陕甘军营，不在当地居留。 乾隆四十三年（1768年），伊犁将军伊勒图提出，维持绿营兵的换防制成本过大，且换防士兵奔波劳顿，得不偿失，应该效仿八旗，将绿营兵从换防制改为携眷永驻。  他的提议很快得到朝廷认可。乾隆四十四年正值换防之年，清廷下令，本次派出的绿营官兵一律作为携眷永驻，除了3098名官兵（官98名，兵3000名）本人外，其家属（妻子、儿女、父母、兄弟）也一起前往伊犁，就此定居当地，总计移居人数达到11825人。 按照清朝规定，跟随绿营移驻的家眷子弟均归入民籍管理，于是在伊犁出现了一个前所未有的局面，那就是民籍人口激增，原来的理民体制已经跟不上管理民人的需要。 伊犁十数年以来兵民商贾较前数倍，更兼现在移驻三千绿营兵，其随带子弟俱应归入民籍，自此户民益多，地方事务以及刑名案件较前倍增，原设理事同知一员管理实难周到，今应遵照部议，将理事同知仍循旧制，另行添设抚民同知一员，分司地方事务。 要而言之，内陆商民在伊犁渐增固然加大了地方管理的压力，而绿营携眷后其子弟归入民籍，导致“户民益多，地方事务以及刑名案件较前倍增”，则是推动实施民政系统调整的直接原因。  就在乾隆四十五年当年，清廷批准伊犁添设抚民同知一员，设衍署于真远城西门，与设在东门的理事同知衙门遥相呼应，又将抚民同知下属的巡检人数从理事同知兼管民事时的两员增为四员，分别驻扎民人集中的惠远、惠宁、绥定、霍尔果斯（即拱宸）4城、同知衙署的吏役为书吏4名，税书4名，门子2名，皂快8名，件作2名，禁卒20名，巡检之下则有攒典1名，皂隶2名，马夫1名及弓兵4名。 抚民同知和巡检的职责，主要包括了如下内容：征收各项租税，如九城房契税银，煤税银，九城房租银两，牲畜税银及各种粮税； 负责地方治安，巡检'专司逃缉''稽查分管地方'；管理民人及为民遣犯等，发给商民赴乌鲁木齐等地的路照； 办理诉讼，兼管监狱，'管理商民及绿营命盗脱逃并词讼案件'，并会同理事同知处理'旗下及各部落与民人交涉事件'； 兼管宝伊局，监督铸币事务。很显然，经过这次调整，伊犁的民政管理系统较前大为完备并强化，抚民同知衙门全面负起了当地的行政、治安、税收、司法等各方面的民政职能。 嘉庆初年成书的《总统伊犁事宜》第一次将商民人数也纳入了伊犁九城的人口统计，绿营眷兵和商民人口相加，总计达到22000余名口（含屯田官兵3000名）。 另一方面，不再理民的理事同知职掌归于简约，“专司各旗及各部落命盗案件”及查拿逃人，也会同抚民同知处理涉及旗民或者涉及回屯民众与民人纠纷的各类案件。 该同知衙门原设的巡检和禁卒等都归入抚民同知衙门之下。  官缺规定与满汉员的任用 以上所说东路道、州、府、县各级正职长官，以及北路伊犁的抚民同知，虽然其职能是理民，属于文员，但在新疆，都无一例外地归入'边远满缺'的范畴。 这和新疆被整体看做将军体制之下的区域，以及这个地区在维护国家西北版图中占据突出地位有直接关系。 先来看东路乌鲁木齐等地官员任用的情况。乾隆二十五年，乌鲁木齐初议设同知一员管理地方，经军机大臣奏议，即将此缺定为满缺。 同时，派驻巴里坤的粮务道员，亦系从陕甘两省拣选满洲道员一人充当。乾隆三十七年三月，乌鲁木齐改设参赞大臣，其下属民政官员亦有调整，移民较多的奇台设通判，东济尔玛台设巡检，这两个职缺也被明确规定为“繁难边远紧要满缺”，“嗣后缺出，应由内陆满员内调补'。 一个月后，朝中大臣在议及巴里坤道时指出，所有巴里坤道，'同城既有满兵，且统辖哈密等处，时有清文事件，而所辖丞停，又俱满缺，应请将巴里坤道，于陕甘两省满员内拣调'。  乾隆三十八年二月，设立府州县的工作全面展开，乌鲁木齐的同知升格为直隶州的知州，巴里坤则设知府，上谕再次指示：'现议改设府、州、县沿边各缺，定为繁难最要，令该督于陕甘两省满员内拣调。' 关于东路府州县的正职均为满员，可以从乾隆四十四年前后成书的《乌鲁木齐政略》一书中得到证实。 笔者根据该书“文员”条所记，将有关官员姓名，出身旗分或籍贯制成简表（见附表）。从该表可知，东路的一道，一府，一直隶州及其所属各县，除了阜康县知县的情况不明，其他各处的最高行政长官均为旗员，其中蒙古旗人和汉军旗人各占一人，其他均为满洲旗人。 同时该表也向我们显示，正职以下的佐贰官员，则都由汉员出任，其原籍虽然分布于内陆各省，应当是从陕甘调任到此。 这些官员任职东路后，或照广东儋州例五年俸满，或照广东崖州、福建台湾等缺之例三年俸满后，再返回内陆，获得“分别题咨升用”的机会。  总的来说，能够获知这个时期东路州县以下官员任转情况的史料少而又少，《乌鲁木齐政略》的记载弥足珍贵。 笔者设想，如果能够在档案文书中进行爬梳而加以对照补充、或许可以有更深入全面的认识，只是这个工作尚要留待来日。 再来看北路伊犁的情形。乾隆三十一年（1766年）奏准设立的理事同知，自然是作为满缺，不过出于伊犁的重要性以及移驻军队由满蒙八旗及四营等多种民族成分组成，在考虑该职人选时，强调'地方新定，员缺紧要，必须明白敏练，熟悉满洲、蒙古语言之员，始可胜任'。 是否通晓蒙古语言，也被作为不可或缺的条件，并规定'照边缺三年应升之例升用，其养廉、公费较内陆加增”，予以优待。 乾隆四十五年，伊犁添设抚民同知。此项官职也明确定为“边远紧要满缺'。'每遇缺出，即于陕甘二省满员同知内拣选调补，三年俸满，照苗疆例升用，无则奏请部选”，抚民同知下属的四员巡检也定为边缺，从内陆拣选，统归抚民同知管辖。 从以上规定看，伊犁也采取了乌鲁木齐同样的，民政官员的正职由满员出任，辅佐正职的佐贰官员由汉员担任的基本做法，由陕甘总督从内陆属员内拣选调往。  然而如果细考官员调补时的来源，就会发现，伊犁的上述民政官员，特别是理事、抚民两同知，以及惠远城巡检的三个职缺，'曾经屡次从废员当中奏补，这也可以看做是伊犁用官的一个特色。 清制，凡因罪或因过被革职的官员叫做废员。乾隆中叶以后，新疆不但成为民间犯罪者的主要服刑流放地，也成为发遣安置废员的主要地区，其中又以有将军驻节的伊犁地区人数最为集中，用洪亮吉的话说，伊犁废员“自巡抚以下至簿尉，亦无官不具，又可知伊犁迁客之多矣”。 这也意味着当时在伊犁聚集了大批有能力的官僚人才，而其中过失罪责较轻者，便可能经由将军保奏而担任一定的民政职责。 《总统伊犁事宜·抚民同知应办事宜》条一方面规定从内陆属员中拣选同知三年俸满，同时又规定如果从废员中补授，须改为五年俸满，说明两种情况同时存在。  可与此规定相互印证的记载还见诸《伊犁底册》，如该书'粮饷处'条下：抚民同知，岁支俸公养廉工食银二千五百七十八两零，口粮一万二千九百斤，茶叶十二斤，系废员奏补，不支俸廉，岁支公费工食银一千六百九十八两。 理事同知，岁支俸公养廉工食银二千九十两零，口粮五千七百斤，茶叶十二斤，系废员奏补，不支俸廉，岁支公费工食银一千二百一十八两。 惠远城巡检，岁支俸公养廉工食银六百五两零，口粮三千六百斤，茶叶十二斤，系废员奏补，不支俸廉，岁支工食银二百七十三两，口粮三千六百斤。 从上引史料可知，伊犁实行以废员办理各项政务的做法，有一石二鸟之效。一来可以利用其工作上的能力，二来则可以为将军衙门节省经费。 因为废员不支俸廉，不仅不支领，很多废员为了争取早日返回内陆和得到开复官职的机会，还情愿自掏腰包捐助公务，以邀“恩典”。这种经济上的利益大概也是当地任用废员成为风气的一个理由。  当然，这里说的废员包括了满员和汉员，满员能够补到同知以上的职缺，而汉员则很受局限，能补授职位也低。 由于利益的交换不可避免地会带来徇情包庇的弊端，所以到了五十七年（1792年），乾隆帝曾经降旨，明令禁止再从废员中补授伊犁的同知和粮员。 还要指出的是，虽然汉人废员即便被奏补也很少能担任较高的官职，但他们在新疆的政治事务中并非无足轻重。 除了民政系统，将军和都统衙门所属机构也对汉人废员有相当大的需求，因为他们有良好的文化素养，熟悉官场情形，故多委任承办日常事务，例如粮饷的收支保管，汉文章奏的起草修改，印房杂务等等。 近年因电视剧走红而家喻户晓的纪昀，就曾被派在乌鲁木齐都统衙门的印房分办汉房事务，直到两年后捐资回籍，写下了亦诗亦史脍炙人口的《乌鲁木齐杂诗》。 又如近代史上因禁烟抗英而名垂青史的林则徐，被流放伊犁后协助将军布彦泰兴修水利，勘垦农田，对南北疆的开发都作出了贡献。 对于人才缺乏的新疆来说，这些废员在保障当地军政事务的正常运转上起到了重要作用。 |
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