行政协议纠纷中原告提出赔偿请求如何处理？赔偿标准如何确定？

问    题

行政协议纠纷中原告提出赔偿请求如何处理？赔偿标准如何确定？

解答精要

行政协议诉讼中的赔偿请求并非行政赔偿之诉，无须赔偿义务机关先行处理，法院应该按行政协议案由受理。关于赔偿的标准，行政协议有约定的，应当按照约定的标准赔偿；协议没有约定的，应当在综合考量行政协议的行政性、公益性与契约性基础上，参照适用民事法律规范确定赔偿标准。

具体内容

一、对行政协议诉讼中原告提出的赔偿请求应按行政协议案由受理

在行政协议诉讼中，行政主体恒为被告，行政协议的相对人以及与行政协议有利害关系的第三人可以作为行政协议诉讼的原告。《行政诉讼法》第78条、《适用解释》第15条规定了行政协议纠纷中原告有权提出赔偿、补偿请求的情形，具体包括：1.被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议，给原告造成损失的；2.因被告过错导致法院根据原告请求判决解除协议或者确认协议无效，给原告造成损失的；3.被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的。可见，行政协议诉讼中的赔偿、补偿请求是合同的法律效果以及行政优益权行使的法律效果，属于行政协议纠纷，不同于行政赔偿。行政赔偿受国家赔偿法调整，根据《国家赔偿法》第4条规定，行政赔偿的受案范围为行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯人身权、财产权的违法行为，行政协议纠纷中的赔偿请求不符合行政赔偿的受案范围。因此，行政协议纠纷中原告提出赔偿请求的，法院不应以行政赔偿案由受理，而应当以行政协议案由受理。

前述原告有权提出赔偿、补偿请求的三种情形中，前两种情形是因被告过错给原告造成损失，原告可请求被告赔偿；第三种情形是被告因公共利益等法定事由单方变更、解除协议，即非因被告过错，给原告造成损失，原告可请求被告补偿。在第三种情形下，若原告提出赔偿请求，法院可以在查明公共利益等法定事由成立且原告确有损失的基础上，判决被告予以补偿。

二、对行政协议诉讼中原告提出的赔偿、补偿请求的裁判规则

行政赔偿与民事赔偿在法律适用、归责原则和赔偿范围上均具有明显区别。在法律适用上，行政赔偿受国家赔偿法调整；民事赔偿受合同法、侵权法等民事法律规范调整。在归责原则上，行政赔偿是违法责任原则，赔偿责任的成立以行政行为被确认违法为前提；民事赔偿在合同法领域以严格责任原则为主，违约方应当赔偿守约方的损失，在侵权法领域以过错责任原则为主、危险责任原则为辅，一方当事人因侵权行为造成他人损害的，应当承担赔偿责任。在赔偿范围上，根据《国家赔偿法》第36条，行政赔偿对财产损害按照直接损失予以赔偿；民事赔偿的范围更加广泛，除了直接损失，还包括间接损失，如可得利益损失。

行政协议兼具行政性和合同性，因行政协议纠纷引起的赔偿、补偿问题应当如何确定赔偿、补偿标准，司法实践中对此争议较大。有的主张，按照协议约定确定，没有约定的，参照国家赔偿法的规定，将行政机关的赔偿责任有限和最小化，防止国家利益遭受严重损害。有的主张，行政协议本质上属于契约的一种。对被告承担赔偿、补偿责任标准，按照协议约定确定，没有约定的，参照民事法律规范的规定。还有观点认为，考虑到对行政相对人协议权益的保护，以及适用国家赔偿标准违约成本较低，有加剧行政机关违约现象的可能，对行政协议的赔偿、补偿问题，如果协议有约定，应当按照约定的标准计算；如果协议没有约定，应当在综合考虑的基础上参照适用民事法律规范的规定。

我们赞同最后一种观点。行政协议具有契约性，行政相对人签订协议的目的是获得经济利益，应当对其协议权益予以保护。当事人可以在行政协议中约定赔偿、补偿的标准和方式，只要该约定不违反法律的强制性规定，且不侵害公共利益的，法院应当予以认可，并按照协议约定判决被告承担赔偿、补偿责任。行政协议中行政机关处于强势地位，如果行政机关利用特权任意变更、解除合同，甚至故意违约，给行政相对人造成直接和间接损失，如果按照国家赔偿法的规定，采用行政赔偿的标准，行政相对人只能获得直接损失的赔偿，赔偿数额较低，既不利于救济行政相对人的财产损失，也不利于督促行政机关依法履行协议、按照约定履行协议。而民事法律规范规定的赔偿范围更加广泛，可以避免对行政协议赔偿、补偿请求适用行政赔偿标准的上述弊端。因此，在行政协议对赔偿、补偿问题没有约定时，可以参照民事法律规范的规定确定赔偿、补偿标准和方式。当然，在具体案件的审理中，法院应当综合考虑行政协议的行政性、公益性与合同性，不能完全适用民事合同赔偿的标准，除赔偿、补偿直接损失外，对变更和解除协议的合理补偿不能突破可预见规则；在涉及可得利益的赔偿时，应当结合具体的行政协议的种类，不能与公共利益发生冲突。如特许经营协议中，被特许人未来的获利是通过对公共资源的占有、使用甚至处分实现的，如果赔偿其预期利益将会极大损害公共利益，故特许经营协议中行政机关违约造成行政相对人损失的，一般仅赔偿直接损失。

除行政相对人之外，在与行政协议有利害关系的第三人提起的行政协议诉讼中，如果原告提出赔偿请求，也应当在综合考量的基础上参照民事法律规范的规定确定赔偿、补偿的标准和方式，这是由行政协议行政性、公益性、合同性的特点以及行政协议赔偿问题法律适用统一性共同决定的。

   （撰稿：张淑萍）

---来源于：天津高院《法官智典 · 行政审判与国家赔偿卷》，人民法院出版社，转载请注明本公众号！