 1.房屋所有权人与承租人的补偿利益区别 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。因此，一般而言，承租人无权主张补偿利益。然而，房屋所有权人与承租人之间可能存在各种不同性质的租赁关系，如公有住房租赁、直管公房租赁、单位自管公房租赁，所有权人与承租人之间的权利就可能各不相同。即便是完全市场化条件下的私有房屋的租赁，双方可能根据合同约定就征收拆迁补偿等有特别约定，应当受到尊重。 尤其是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。其中，除第（一）项被征收房屋价值的补偿是基于房屋所有权而产生，应当全部由所有权人来享受外，第（二）项、第（三）项的搬迁补偿、临时安置补偿以及第2款的补助和奖励则完全可能不应当由所有权人享受，而是针对承租房屋进行经营的承租人单独进行的补偿，或者应当由所有权人与承租人共同享受的补偿。 2.承租人的补偿利益的确定方式 《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。该条第一款规定的经评估后的房屋价值补偿，一般由所有权人享受，第二款规定的补偿利益，应当结合案情、租赁合同约定由相应主体享受。具体价值协商不成的，同样可以由评估方式来确定。 3.承租人依法主张补偿利益的不同方式 实践中，补偿义务主体、所有权人、承租人三者之间就补偿安置与补偿利益分配问题产生争议后，有多种处理方式。 一是补偿义务主体在不知晓房屋存在承租人的情况下，将全部补偿利益以征收补偿决定或者签订补偿安置协议的方式，交由所有权人。此时承租人可以所有权人为被告提起民事诉讼，要求返还不当得利。但所有权人补偿与承租人补偿可能存在交叉，且所有权人仅有义务返还其从补偿义务主体处获得的利益，承租人由于未能参加相应的补偿程序，相关的补偿利益可能因各种原因未能得到充分保障。 二是补偿义务主体在知晓房屋存在承租人的情况下，分别针对所有权人、承租人以征收补偿决定或者签订补偿安置协议的方式进行补偿。 三是补偿义务主体在知晓房屋存在承租人的情况下，因故与承租人无法协商一致，故意绕过承租人直接与所有权人签订补偿安置协议。此种情形处理方式较为复杂。在补偿义务主体知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，对承租人独立的补偿利益，既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决，则房屋承租人与征收行为和补偿行为有利害关系，有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。  中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再110号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：广东省甲市乙镇Y茶馆，住所地广东省甲市乙镇。 经营者：厉某。 被申请人：（一审被告、二审被上诉人）广东省甲市人民政府，住所地广东省甲市。 再审申请人广东省甲市乙镇Y茶馆（以下简称Y茶馆）因诉被申请人广东省甲市人民政府（以下简称甲市政府）不履行法定职责一案，不服广东省高级人民法院于2018年10月18日作出的（2018）粤行终641号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申3265号行政裁定，决定提审本案。提审后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 本院经审理查明，2014年12月31日，甲市丙图书馆（以下简称丙图书馆）作为甲方与乙方Y茶馆经营者厉某签订《房屋租赁协议书》一份，约定：甲方自愿将坐落在甲市乙镇的铺一、二两卡共三层（建筑主体为三卡，第三卡甲方未租给乙方）出租给乙方；租期为十年，从2014年1月1日至2024年1月1日；协议第八条第四项约定，如政府确有政策行为的，甲方必须在第一时间通知乙方，并有责任和义务共同协商解决办法，同时共同协商补偿协议。甲方不可擅自单方签订任何协议与合同。 2017年3月31日，甲市政府因乙镇文物保护与整体改建项目建设需要，作出《甲市人民政府房屋征收决定书》，决定征收乙镇某范围内国有土地上的3981户房屋。房屋征收部门为甲市乙镇文化旅游开发建设管理委员会，房屋征收实施单位为甲市乙镇人民政府。Y茶馆租用丙图书馆的房屋位于上述房屋征收决定范围内。2017年8月30日，丙图书馆与甲市乙镇人民政府针对××路15号建筑达成了产权置换补偿协议。 2017年10月18日，Y茶馆提起本案诉讼，请求判决甲市乙镇人民政府依法履行向Y茶馆进行补偿和赔偿的法定职责。包括以下项目：1. Y茶馆与丙图书馆签订合同约定的违约责任赔偿金937280元；2. Y茶馆建设费用2253023元；3经营赔偿与补偿金1764000元；4.《A》著作未完成及文化调研、勘察费300000元；5. Y茶馆创意费250000元；6. Y茶馆知识产权文化品牌赔偿金650000元；7. 3个月的精神抚慰金60000元。庭审中，Y茶馆经营者厉某确认其对甲市政府征收涉案房屋没有异议，而是对甲市政府没有对其进行补偿有异议。经二审法院释明后，将其起诉请求归纳为请求甲市政府依法履行向Y茶馆进行补偿和赔偿的法定职责。 广东省丁市中级人民法院行政裁定认为，征收补偿决定只能对被征收人即房屋所有权人进行补偿。房屋承租人与房屋所有权人之间的房屋租赁关系属于民事关系，应当依据双方租赁合同的约定通过民事诉讼程序另行解决。Y茶馆系被征收国有土地上房屋的承租人，不具有直接向征收人提出补偿请求的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回Y茶馆的起诉。 Y茶馆不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2018）粤行终641号行政裁定认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定的补偿项目中包含了属于实际经营者（房屋承租人）的损失补偿内容，如对被征收房屋的装饰（不可分割的添附）部分的价值补偿，对停产停业损失的补偿等。因此，房屋实际经营者（承租人）可通过房屋所有权人（被征收人）即被征收人向政府房屋征收机构提交相关证据材料，并提出相应的补偿要求，经协商一致达成补偿协议或者由作出房屋征收决定的人民政府依法作出补偿决定。 Y茶馆并未根据上述条例的规定或《房屋租赁协议书》的约定，通过涉案房屋所有权人（被征收人）向房屋征收机构提出相关的补偿要求，且涉案房屋所有权人丙图书馆正在与政府房屋征收机构协商补偿事宜，尚未达成具体的补偿协议。Y茶馆提起本案诉讼主张甲市政府未依法履行征收补偿的法定职责，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。  Y茶馆申请再审称：1. Y茶馆提供的营业执照、地税发票、城市土地使用税和房产税、租赁合同等证据可以证明其对涉案房屋有占有、使用和收益的权利，依照法律规定可以获得相应的补偿。2. 甲以不作为的方式在其征收期限内未尽到补偿义务，只要求Y茶馆完成搬迁清场而拒绝补偿和截留补偿款违法，其用围蔽的方式限制当事人的人身权和经营活动，制造无收入迫使自动搬离，逃避补偿。请求依法再审本案，撤销一、二审裁定；判令甲实施房屋征收时对Y茶馆的财产构成事实侵权；从即日起，对Y茶馆的经营者厉某按月发放最低生活保障金，直至侵权行为终止为止；依法向Y茶馆补偿和赔偿违约金、建设费、经营补偿、文化调研勘察费、创意费、知识产权品牌金、精神抚慰金等损失。 甲市政府答辩称：1.Y茶馆并未获得涉案建筑的所有权，仅是承租关系，因此应当认为其不是被征收人。2.因Y茶馆拒绝配合测量和评估，导致政府未能确定具体装修等补偿金额，且政府在征收过程中一直与Y茶馆的经营者厉某进行协商，也提供多种补偿途径供其选择，愿意协调停产停业、安置等费用，不存在政府不履行职责的情形。此外，政府对已征收的房屋进行围蔽具有合法性，不存在侵权事实。请求驳回Y茶馆的再审申请。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”，可以理解为被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济。在房屋征收补偿案件中，一般而言，只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系，可以针对征收行为或者补偿行为提起行政诉讼。 房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，其可以通过民事诉讼方式解决其与房屋所有权人之间的房屋租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而造成的停产停业损失的补偿或赔偿问题。但是，补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立的补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决上述独立的补偿利益问题，则房屋承租人有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。 本案中，甲市政府曾与厉某协商解决相关独立于房屋所有权人的补偿事宜，已经明知承租人厉某在被征收房屋上具有不可忽略的添附并且依法经营Y茶馆，也明知厉某在本次征收补偿中存在独立于房屋所有权人的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，应当享有的添附补偿和停产停业损失补偿等重大补偿利益。 但是，甲市政府在与厉某协商未能达成协议后，径行与房屋所有权人签订安置补偿协议；且该安置补偿协议也未约定有关Y茶馆停产停业损失、装修费用等的补偿，其后又未就上述补偿问题另行对厉某（Y茶馆）作出补偿决定，明显存在侵犯厉某（Y茶馆）补偿利益的可能性。在甲市政府既未通过补偿决定也未通过安置补偿协议解决Y茶馆独立的补偿利益的情况下，一审法院以厉某（Y茶馆）不具有直接向征收人提出补偿请求的权利而认定其不具有原告主体资格，二审法院以厉某（Y茶馆）未通过涉案房屋所有权人（被征收人）向房屋征收机构提出相关的补偿要求等为由，分别驳回厉某（Y茶馆）的起诉、上诉，属于错误理解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，应予纠正。 综上，Y茶馆的起诉符合法定条件，人民法院依法应当予以受理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下： 一、撤销广东省丁市中级人民法院（2017）粤07行初44号行政裁定和广东省高级人民法院（2018）粤行终641号行政裁定； 二、指令广东省丁市中级人民法院继续审理本案。 审判长 耿宝建 审判员 宋楚潇 审判员 寇秉辉 二○二○年八月三十一日 法官助理 黄宁晖 书记员 赖远均 选自《征收拆迁中财产权保护理论与实务》一书 |
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