多个行政机关共同实施行政行为引发的行政诉讼案件，如何确定级别管辖？

【问题】

多个行政机关共同实施行政行为引发的行政诉讼案件，如何确定级别管辖？

【解答精要】

多个行政机关共同实施行政行为引发的行政诉讼案件，其级别管辖问题一般按照“就高不就低”的原则进行处理。

【具体阐释】

人民法院确定案件管辖应坚持便利当事人诉讼和便利法院审理的两便原则。案件管辖分为地域管辖和级别管辖。《行政诉讼法》第18条确定了行政诉讼地域管辖的一般原则，即由最初作出行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。《行政诉讼法》第14-17条确定了行政诉讼级别管辖的原则。针对一个行政机关提起行政诉讼，依据上述规定基本可以确定案件的管辖法院。现实中，多个行政机关共同实施行政行为引发的行政诉讼案件，其管辖问题较为复杂，宜采取“就高不就低”的原则确定管辖法院。

一、作为共同被告的行政机关级别不同的，宜采取“就高不就低”的原则确定管辖法院

被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的重要因素。级别不同的被告可能导致不同级别法院管辖。一般来说，多个行政机关作出同一行政行为，如果作为共同被告的行政机关级别不同，宜采取“就高不就低”的原则确定管辖法院，也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

二、不能以第三人级别作为确定级别管辖的依据

对多个行政机关共同实施的行政行为，如果原告仅起诉一个行政机关，依照《行诉解释》第26条第2款的规定，人民法院应当通知其他行政机关以第三人的身份参加诉讼。如果被追加为第三人的行政机关是国务院部门或县级以上地方人民政府，虽然此时该第三人是类似于被告地位的第三人，但因《行政诉讼法》的基本原则是以被告的行政级别确定人民法院的级别管辖，而非以第三人的级别确定级别管辖，因此，此时应继续由原先受理的法院继续审理。如果原先受理的法院认为需上级人民法院审理，应依照《行政诉讼法》第24条第2款规定报请上级人民法院决定。

三、较高层级行政机关非适格被告的处理

最高人民法院（2018）最高法行申1133号行政案件裁判要旨指出：适用“就高不就低”原则的前提是有“高”，当共同被告案件中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时，则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖，就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是，这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第24条第1款规定继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为原告存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理，也可以不由自己审理，但正确的做法不应当是全案驳回起诉，而应在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。移送管辖是法院错误受理案件之后采取的一种补救措施，目的不仅在于纠正法院的管辖错误，也旨在谋求对原告的便利。如果人民法院像对待不具备起诉条件的其它情形一样裁定驳回起诉，那么原告不仅需要花费再诉的时间和费用，还有可能导致起诉期限的耽误。移送管辖主要包括发生在同级法院之间的地域管辖错误，有时也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。

（撰稿：刘堃）