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作者：魏均新（杭州市市场监督管理局） 感谢作者赐稿发布！ 本文所称“诉权”是指投诉举报人对行政机关处理行为不服，申请行政复议和提起行政诉讼权利的统称，并不单指提起行政诉讼的权利。 投诉举报人是否具有诉权，抽象地讲，无外乎两个标准：一是主体是否适格；二是与行政行为是否具有法律上利害关系。当然抽象说说简单，但实务中遇到具体问题就不那么好分辨了。本文试图通过对一些具体问题的阐述，为各位提供一些思路。 一、“投诉”与“举报”的概念定义 投诉举报人是否具有诉权，取决于其对行政机关的处理行为是否具有法律上利害关系，是公益性的“举报”，还是维护自身合法权益的“投诉”。因而我们需要搞清“投诉”与“举报”是怎么回事？ 有人会说，市场监管总局20号令《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下称“20号令”）第三条对“投诉”“举报”都作了明确定义，难道还有别的意思？ 还真有别的意思。20号令的“投诉”是特指“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。”俗称“消费纠纷投诉”，法律上称“消费者权益争议投诉”（以下简称“消费者投诉”），并不含其他投诉。 “投诉”的概念较大，一般是指因自己的权益被侵害而向有权国家机关进行控告、请求处理的行为。有些法律规定的“申诉”“控告”应该涵盖此概念中，如《产品质量法》第二十二条的消费者申诉。再扩大一点，投诉请求处理的主体，也可以是非国家机关，如消协等调解组织以及企业客服、电商平台等，但这不是本文所要讨论的。本文对“投诉”论述较为单一，仅为公民、法人或者其他组织因自己的权益受到侵害而向市场监管部门进行控告或者提出异议、请求处理的行为。 市场监管总局部门规章涉及“投诉”处理的规定，并不限于20号令。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，……”其中的“投诉”，应不含消费者投诉，而是包括《商标法》第六十条第一款所规定的商标注册人或者利害关系人、《专利法》第六十五条规定的专利权人或者利害关系人的投诉。20号令第三十八条第一款规定“市场监督管理部门处理依法提起的除本办法第三条规定以外的其他投诉的，可以参照本办法执行。”这其中就包含《商标法》第六十条第三款“对侵犯商标专用权的赔偿数额的争议”和《专利法》第六十五条“侵犯专利权的赔偿数额”争议投诉的调解处理。 20号令第三条对“举报”的定义，只是区分消费者投诉，并不排斥指向经营者违法的其他投诉。如商标注册人或者利害关系人向市场监管部门控告他人侵犯其注册商标专用权，请求处理的投诉，当然是指向被投诉人侵权的违法行为，因而也符合20号令第三条对“举报”的定义。《反不正当竞争法》第十六条所指的“任何单位和个人”包括权利人。权利人因自己的权益受到侵害向行政机关进行控告、请求处理也可被称为“举报”，但其性质上仍然属于“投诉”。 我们之所以将“投诉举报人”合称，主要在于实务中“投诉”与“举报”的区分并那么清晰，而且事实上也没必要作如此的清晰区分，投诉与举报混合或者举报具有投诉性质是再正常不过了。查原工商总局28号令、原食药总局21号令、原国家技监局51号令以及国家发改委6号令，都并不严格区分“投诉”还是“举报”。也因此，执法人员在实务中，大可不必纠结何为“投诉”？何为“举报”？除消费者投诉外，其他投诉处理程序并无特别规定，而投诉人或者举报人是否具有诉权，主要还是看他们与处理的行政行为是否具有法律上的利害关系。 二、法律上利害关系的辨识 《行政诉讼法（2017年修订）》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《行政复议法实施条例》第二十八条第二项也规定，“申请人与具体行政行为有利害关系”是行政复议申请受理的必要条件，反之与被复议的行政行为不具有“利害关系”的，则不予受理；已经受理的，应当驳回行政复议申请。因此，投诉举报人是否具有诉权，节点在于是否“与行政行为有利害关系”。 所谓“利害关系”是指法律上的利害关系，即法律上存在因果关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条列出了六项属于“与行政行为有利害关系”的情形，其中第五项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；”与本文关系最为密切。 《商标法》上的商标注册人或者利害关系人、《专利法》上的专利权人或者利害关系人以及《反不正当竞争法》第六条、第九条以及第十一条等所指的权利人或者利害关系人（以下统称权利人），向市场监管部门进行控告的名称无论是“投诉”还是“举报”或者其他的“申诉”“请求”等，都属于前述法释〔2018〕1号第十二条第五项所指的“投诉”，其对市场监管部门的处理结果，具有与行政相对人（被处罚人）同等的诉权。权利人对市场监管部门不予处罚或者认为处罚过轻、其他处置不当，都有权申请行政复议或者提起行政诉讼。因而笔者建议类似行政处罚，应当在行政处罚决定书中一并载明投诉人的诉权和期限（如表述为“当事人及本案权利人不服本行政处罚决定的，可以在接到行政处罚决定书之日起……”），并抄送投诉的权利人，否则他们的诉期将自动延长。此外，投诉的权利人虽然不具有要求举行听证的权利，但市场监管部门组织听证的，应当主动将投诉人列为第三人，并通知其参加听证。 《消费者权益保护法》第三十九条第三项所指的消费者向行政部门投诉，是“消费者和经营者发生消费者权益争议的”法定解决途径之一，属民事纠纷的行政处理范畴，不具有行政部门单方面动用行政权力的性质。不过依法行政部门在具体处理消费者投诉中，发现经营者违法或者消费者投诉指向经营者违法时，应当依职权进行调查核实，并对违法的经营者依法给予行政处罚或者其他处理。因此，行政部门处理消费者投诉，并不单纯表现为民事纠纷处理，而是具有依法履职性质。故消费者投诉指向经营者违法时，如形成“为维护自身合法权益向行政机关投诉”的状态，消费者认为行政部门对违法经营者不予处罚或者处罚不当的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。特别指出，12315平台的“投诉”与“举报”之称，不是认定投诉举报的消费者是否具有诉权的依据。 当然消费者投诉也不是都具有诉权，消费者投诉未指向经营者违法，或者指向经营者违法明显不成立的，应无诉权。行政部门处理消费者投诉中自行发现的经营者违法，并予以处置的行为，与投诉的消费者不具有法律上的利害关系,投诉的消费者对此也不能申请行政复议或者提起行政诉讼。 有关法律上“利害关系”的具体辨识，较为复杂，可以参看相关的司法案例。如宁波中院（2017）浙02行终418号判决：举报人如未举证证明所购买商品本身存在质量或者其他缺陷而影响其实质权益，则不具有原告主体资格；江苏高院(2018)苏行申1034号裁定：举报人未向原南京市工商局提供购买凭证等相关材料证明，其与涉案举报事项存在利害关系，故原南京市工商局认为其提出的行政复议申请不符合法定受理条件并无不当; 湖北高院（2019）鄂行终321号判决：对举报事项进行的处理及相应告知行为，不属于举报人能够以行政复议或行政诉讼方式争议的范畴；北京高院（2020）京行终6811号判决：举报人作为被举报产品的购买者，向药监局投诉药品公司生产销售过期药品,举报人对药监局不予立案行为具有法律上的利害关系。 三、“调解行为”与“过程性行为”的诉权 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第二项规定“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围。 何为“调解行为”也是费脑的事，并不那么简单。有的法院就理解为仅指调解结果不可诉，也不是说没有道理。《消费者权益保护法》第四十六条规定“消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。”据此，对消费者投诉是否受理并予以告知，是行政部门的法定职责，是履职行为。故消费者对行政部门不受理其投诉，或者逾期未将是否受理的处理结果予以告知的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。20号令第五条规定“市场监督管理部门处理投诉举报，应当遵循公正、高效的原则，做到适用依据正确、程序合法。”因而，市场监管部门对消费者投诉的处理具有履职性质，不按规定受理、不按规定调解、不按规定通知、不按规定终止调解，都可能损害消费者的权益，构成不依法履职的问题，投诉的消费者据此应有诉权。 最近某区人民政府网站公布的一则《行政复议申请决定书》载明，申请人称“被申请人在7月20日立案，9月20日才向其告知，超过了5个工作日的法定期限，属于违法，故向本机关提出行政复议申请。”而行政复议机关则认为“申请人的复议申请系针对被申请人在案件调查处理过程中的立案告知行为，该行为系市场监督管理部门处理投诉举报程序中的过程性、阶段性行为，与最终的处理决定等其他阶段性行为共同构成一个行政行为的整体，其行政法律效力被最终对外作出的终局性行政处理结果所吸收。”据此，行政复议机关以“立案告知行为作为阶段性行为，没有独立的复议利益，不具有可复议性”为由作出对行政复议申请不予受理的决定。 行政复议机关“立案告知行为作为阶段性行为，没有独立的复议利益，不具有可复议性”定性，似乎在理，但不问情由直接作出不予受理决定应该是错的。其一，申请人“确认被申请人立案告知超期，违法”的复议请求，事实是成立的，行政复议机关作为负有执法监督职责的上级机关对此不能不闻不问，径直作出不予受理决定；其二，被申请人明确表示“目前案件正在调查过程中。待处罚后，我局将依法向社会公开行政处罚决定信息。”即处罚后不会再有告知，因而就申请人而言，立案告知是最后告知，不是过程性告知，而是结果性告知。其三，申请人对立案行为无异议，但对其立案超期告知有异议，而立案告知的程序性问题，不是过程性尚未最后确定的行为，而是结果性行为。因此，如申请人与立案告知行为具有利害关系的，有权申请行政复议，不予受理并不符合法律规定。 四、告知行为原则上不可诉 市场监管部门对投诉举报处理的答复告知行为，原则上不可诉，唯有答复告知行为属于履职行为的除外。如依法应当告知而未告知或者逾期告知等，是可诉的。在法定期限内告知不予立案或者予以立案、不予行政处罚或者给予行政处罚、移送或者责令改正等等都是不可诉的。至于立不立案、处不处罚对不对，是另外的法律关系，指向的行政行为是不予立案、不予处罚的行政决定，而不是告知行为，这里的告知只是传递处理信息的一种方式而已。 此外，市场监管部门没有职责处理的投诉举报，投诉举报人对市场监管部门的不予立案或者不作实质处理的行为，亦无诉权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第十项规定，行政机关“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围；《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定“行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责”的，应当驳回行政复议申请。不具有处理职责的行政部门，本就对涉案事项无处理权限，因而其处理与否并不产生投诉举报人权利义务的影响。 不过也有例外，如果无权处理的行政部门迟迟不予答复，致使投诉举报人误以为其有处理权限，从而影响其向有权行政部门投诉举报，则构成不依法履职行为，投诉举报人具有诉权。20号令第二十九条规定“收到举报的市场监督管理部门不具备处理权限的，应当告知举报人直接向有处理权限的市场监督管理部门提出。”此项规定所确立的原则，应同样适用于由其他部门处理的投诉举报。市场监管部门应当在作出不予受理的同时，或者直接在合理期限（一般为7个工作日）内，告知其向有权机关（不必具体为哪个部门）投诉举报。 五、行政行为与行政行为载体的混淆 实务中，并非个别的行政复议机关或者人民法院，会将告知、答复、处罚、复议等行政行为与其载体文书混为一谈。如某区政府作出“确认被申请人作出的《举报不予立案告知书》违法”的行政复议决定，就是典型一例。告知书只是载体，是一张纸，它会违法吗？只有行政机关的行政行为才具有撤销、确认违法或者予以维持的特性。本案实际被复议的行政行为是被申请人的不予立案决定，而不是不予立案决定信息传递的告知行为，更不是作为行政行为载体的告知书。同样是区政府，有的就比较清晰。如济南市历城区人民政府2022年7月28日作出的行政复议决定明确：“维持被申请人于2022年4月25日作出的《不立案》的决定”。指向的是不予立案的行政行为，而非其告知行为以及载体12315平台反馈回复。 无独有偶，混沌不清的也有法院的判决。如某区法院判决书直接载明其行政判决为“撤销**市**区人民政府作出的*政复决[2018]59号《行政复议决定书》”。《行政诉讼法》第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”说明复议决定与复议决定书是两个概念，复议决定是行政行为，而复议决定书则是复议行政行为的载体，所以原告不服的是复议决定行为，而非其载体的复议文书。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一百三十六条第一款规定“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”明确人民法院裁判对象是“复议决定”，而非其载体的复议决定书。没有哪个法院会将撤销一审判决写成“撤销一审《行政判决书》”，那么同理写成“撤销《行政复议决定书》”也一定是错的。 这种混淆已非个别现象，人民法院在一审、二审或者再审中似乎也往往忽略不加纠正，可能觉得只是“轻微瑕疵”而已。但无论是行政复议行为，还是人民法院行政裁判行为，都是严肃的国家法律行为，如此“混沌”自然是不好的，也会贬损自身的形象。 2023年7月6日 |
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