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早期当事人申诉与依职权监督并行的再审制度（一）建国初期法律文件规定1950年12月，中央人民政府法制委员会草拟《中华人民共和国诉讼程序通则（草案）》，明确了当事人申请再审与权力机关审判监督并立的再审制度。其中第22节规定：如果诉讼人发现新证据或新事实且足以使其得到较有利的判决的，可以在三十天内提起再审之诉；同时，上级法院因人民检察署抗诉或其他原因，可以在必要时要求下级法院移送案卷，经审查判决确定的案件确有错误时，可以自行再审或命下级法院再审[1]。 但1951年《人民法院暂行组织条例》、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、1954年《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》及1979年《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》的相关规定，未再明确当事人申请再审的权利，而是设置了当事人申诉与权力机关审判监督相结合的再审制度——除了法院、检察院主动监督的案件之外，法院对当事人申诉的错案也应启动再审。 但申诉是宪法赋予公民的民主权利，难以在程序法中作出权利行使及救济保障的细化规定，因此，在此模糊制度设计之下，当事人通过审判监督程序寻求权利救济的路径实则受到较大影响。 （二）1982年《民事诉讼法（试行）》的规定1982年，新中国成立后的第一部民事诉讼法律——《民事诉讼法（试行）》颁布，其在审判监督程序一章规定了法院可依职权提起再审，但当事人仍仅有申诉权利。此外，其中虽原则性规定了检察院对法院的民事审判活动实行监督，但未明确监督权力行使的具体方式，无法细化检察监督启动再审的具体路径。可见，该法律仍基本沿用此前规定，设置了当事人申诉结合依职权启动再审的审判监督模式。 自该法律颁布起，我国民商事诉讼程序正式确立了二审终审制的基本诉讼制度。二审终审制，指一个案件经过两级人民法院审理即告终结的法律制度，如果当事人对各级人民法院的第一审裁判不服，可以依法向上一级人民法院提起上诉，要求上一级人民法院对案件进行第二次审判；经第二审人民法院经审理作出的裁判是终审裁判，当事人不得再提起上诉，除按审判监督程序再审外，人民法院也不再审理。 二审终审制可在一审判决生效前及时纠正错判，保证办案质量；充分发挥上级人民法院对下级人民法院的审级监督作用，改进审判工作；节约司法资源，防止诉讼拖延。但在长期的司法实践中，二审终审制存在的弊端也十分明显，主要体现在以下几个方面： 第一，当事人诉讼权利难以得到切实保障。我国的二审案件不单纯审理法律适用问题，还要对案件事实进行再次查明，而二审认定的事实仍可能有所偏差甚至存有错误。但二审案件无论结果如何均是终审判决，这样就无形之中剥夺了一方当事人对于二审认定新事实的上诉权利，使得当事人诉讼权利得不到充分有效保障。 第二，地方保护主义现象普遍存在，加之完备再审制度的缺位导致二审监督渠道不畅，造成二审错案时有发生。二审是终审判决，当事人不服二审判决的，只能通过再审寻求进一步救济。但再审程序的提起缺乏程序性保障，通过申诉启动再审程序的制度设计往往形同虚设，当事人面对地方保护主义等现实困境只能徒叹奈何。 第三，容易导致当事人无限申诉和人民法院无限再审的恶性循环，动摇人民法院裁判的公信力。一些案件当事人对二审生效判决无限申诉，人民法院对一个案件三番五次再审的情况亦不鲜见，生效裁判的既判力以及司法的稳定性和权威性因不断再审而受到严重破坏。 第四，案件请示制度使上下级人民法院联系紧密，导致二审终审一审化。案件请示制度也称为内请制度，是指下级人民法院在审理过程中就案件的实体或程序的处理，以口头或书面形式向上级人民法院请示，上级人民法院研究后予以答复的制度。由于法院体制设置上的行政化，再加上案件请示制度，导致了二审法院在审理上诉案件时容易向一审法院倾斜，使二审终审蜕变成为了“一审终审”。 面对二审终审制存在的种种问题，赋予当事人法定的申请再审权，同时对申请再审权的行使方式和具体程序作出明确规定，是在我国司法制度下较为可行的解决思路之一。
再审诉权化改造——集中解决“再审难”（一）初步确立三种再审启动方式在前述背景下，为切实保障当事人通过审判监督程序实现权利救济，1991年《民事诉讼法》首次明确规定了当事人的申请再审权： 第一百七十八条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”第一百八十条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”第一百八十一条规定：“当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决，不得申请再审。” 此外，该法还创造性地规定了当事人申请再审的法定事由、期间和管辖法院，同时增加了检察机关抗诉制度，明确了抗诉的法定事由，从而形成了当事人申请再审、法院依职权再审和检察机关抗诉三种再审启动方式并行的制度雏形。 但是，该部法律及配套司法解释、司法文件在再审申请事由、审查程序、处理方式等再审启动程序的问题上规定笼统模糊，甚至存在立法空白，且司法实务对当事人申诉和申请再审几乎不加区别，均通过复查方式作出结论，导致了“申请再审难”与“当事人重复申诉、无限申诉，法院重复审查、司法资源紧张”并存的窘境，造成了“再审启动随意性大、暗箱操作”与“人民法院无法可依、再审程序改革难以推进”[2]的两难局面。再审制度的弊端日益凸显，改革势在必行。 （二）再审制度首次深化改革2007年10月28日，全国人大常务委员会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，建国以来首次大幅度的再审制度改革由此启动。在当时“再审难”的社会背景下，立法者希望借2007年《民事诉讼法》修法的契机，集中解决《民事诉讼法》施行十六年来矛盾突出的民商事案件再审问题，也正是此次改革，让当事人申请再审成为启动民商事再审程序的主渠道。 正如全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明指出：“'申诉难’，难就难在应当再审的未能再审，应当及时再审的长期未能再审，不少当事人申请再审的权利得不到保障。……（《民事诉讼法》此次修改的目的就是）为了解决当事人'申诉难’，切实保障当事人申请再审的权利，同时规范申请再审的行为，避免有的当事人无理缠诉。”[3]由此，再审制度改革的总体目标被确定为：实现再审程序的法定化，使当事人的申请再审权成为一项有法定程序保障的诉讼权利，并从法律上区别再审审查与申诉、信访，使前者由人民法院的一项内部工作，上升为法定的、公开的诉讼程序。 此次改革彻底改变了原有的再审程序，特别是从法律上对再审审查程序作了定位和完善，通过明确当事人申请再审权的行使条件、人民法院的受理与审查等制度性、程序性规定，使申请再审权成为一项有法定程序保障的诉讼权利，具体体现在以下几个方面： 1.受理法院确定化 根据1991年《民事诉讼法》第一百七十八条及《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》有关规定，当事人申请再审既可以向原审人民法院提出，也可以向上一级人民法院提出。 该项立法的初衷是为方便当事人申请再审，给当事人以选择权和更广泛的救济渠道，但实践效果并不理想。一方面当事人为使权利得到充分救济，向两级人民法院重复申请，多头申诉、反复申诉现象十分普遍，造成司法资源大量浪费；另一方面也造成了上下级人民法院对申请再审案件的重复审查或者相互推诿，当事人的申请再审权犹如“镜花水月”，难以确切实现。同时，原审人民法院审查自己作出的已生效判决的案件也存在较大客观阻力，其角色十分尴尬，让原审人民法院改变自己的既有判决，更存在相当的难度和阻力，很大程度上导致了当事人申请再审难。部分再审申请案件未能及时得到处理，给当事人造成了一定的困扰和不满，甚至在个别案件中导致矛盾激化，影响了社会和谐稳定。 针对前述问题，2007年《民事诉讼法》明确规定，当事人可以向上一级人民法院申请再审，删去了当事人可以向原审人民法院申请再审的内容。该项规定明确了申请再审案件的管辖法院为作出生效裁判的上一级人民法院，有利于解决当事人重复申请、人民法院相互推诿等问题，增强了再审程序的客观性、权威性和公正性。该规定也意味着，申请再审案件必须由中级以上人民法院受理，基层人民法院无权受理申请再审案件。 尤其值得注意的是，最高人民法院在当时施行的《调整全国各高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》中，建立了诉讼标的金额与当事人所属地区相结合的一审案件管辖制度，对当事人一方住所地不在本辖区的案件设置了相对较低的标的额标准，使得跨地区案件能够更容易地进入较高级别人民法院管辖。 2.再审事由法定化 2007年《民事诉讼法》第一百七十九条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（五）对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（六）原判决、裁定适用法律确有错误的；（七）违反法律规定，管辖错误的；（八）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（九）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（十）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（十一）未经传票传唤，缺席判决的；（十二）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；（十三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，人民法院应当再审。” 本条规定将1991年《民事诉讼法》第一百七十九条规定的5项原则性事由细化和补充为15项（13项加第二款2项）法定事由，明确了当事人申请再审的范围，使再审事由更加明确，也更具操作性。 在改革后的民商事再审程序中，审查再审事由是否成立成为再审审查的核心内容，当事人向人民法院申请再审必须符合法定事由，否则不能基于申请再审而进入再审审理程序，从而达到纠错目的。 3.审查期限明确化 1991年《民事诉讼法》对当事人申请再审的审查期限并无规定，实践中造成当事人申请再审长期得不到有效救济。2007年《民事诉讼法》第一百八十一条第一款，明确规定人民法院应自收到再审申请书之日起三个月内进行审查，并作出提起再审或驳回再审申请的裁定。对此，全国人大常委会法制工作委员会民法室主任姚红指出：有利于避免“当事人反复申诉”与“很多申诉石沉大海”并存的局面 ，从而保障当事人的权利落实，提高再审事由审查的效率。 司法实践中，由于再审申请案件大量增加、司法资源配套相对滞后等原因，人民法院审查申请再审案件超出期限的情况也偶有发生，但基于上述规定，人民法院整体审查效率较此前有较大改观。 4.审查过程透明化 2007年《民事诉讼法》第一百八十条规定：“人民法院应当自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见；……人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。”该项规定在再审申请程序中引入了文书发送制度，保障了被申请人的知情权。 5.审查结果规范化 1991年《民事诉讼法》并未规定人民法院审结再审申请案件的具体方式，实践中曾使用过裁定、通知、函文等多种形式。2007年《民事诉讼法》第一百八十一条规定，人民法院进行审查程序应当以裁定书作为结案文书，对于审查结果有明确要求。[4] 新的再审制度施行后，法院系统受理的申请再审案件大幅攀升，随着改革深入，案件量增幅持续扩大。 2008年3月30日，最高人民法院公布《调整全国各高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》，以前所未有的力度，将85%以上的一审案件下放到基层人民法院，旨在优化司法资源配置，集中高级别人民法院力量处理再审案件。时任最高人民法院立案庭庭长刘学文指出：“级别管辖调整的目的，就是通过减少中、高级法院受理第一审民商事案件的总量，来应对修改后的民事诉讼法施行后，申请再审案件大量上提给高级法院和最高法院带来的影响”[5]。 2008年11月25日，最高人民法院公布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》，首次针对此前颇为神秘的再审程序出台体系化的司法解释。同时，为适应再审制度改革的需要，不少法院成立了专门的再审立案、处理部门，最高人民法院也成立了立案二庭，专门处理再审申请案件。 2009年4月27日，最高人民法院出台《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》，进一步规范了人民法院受理审查民事申请再审案件的工作。 至此，自《民事诉讼法》首次修订以来不到两年的时间，一套程序严格、规范、透明的民商事再审制度基本确立。 更为重要的是，在我国基本审级制度采用“四级二审终审制”的背景下，再审制度改革将直接导致民商事审判任务在各级人民法院间重新进行分配，牵动我国民商事审判的整体格局，进而改变各级人民法院的职责与定位，最终形成以再审程序为“准三审”[6]的民商事审判级别制度。  有限再审制度——着力制约“再审滥”经过2007年《民事诉讼法》的修改及系列司法解释文件的施行，人民法院对再审案件的受理、审查、裁定、审理等程序环节都更加规范透明，实现了再审程序法定化，对管辖法院、再审事由、审查期限、保障诉权、裁判文书等方面均有明确规定，使当事人及代理人有了更为明确的指引。 但实践过程中仍然衍生出一些问题，例如：再审事由的扩大规定导致再审案件数量急速增长；再审案件上提一级的管辖规定，导致大量再审案件向高级人民法院和最高人民法院集中；申请再审事由与抗诉事由同质化，导致当事人申请再审权和检察监督权在角色和功能上出现混淆、重叠和错位等等。 为解决以上问题，2012年《民事诉讼法》第二次修订过程中，再次对我国民商事再审制度进行了改革，主要内容如下： 1.再审事由的规范 如果说2007年《民事诉讼法》对再审事由呈现“扩展性”调整，那么2012年的《民事诉讼法》则是在此基础上作出了“限缩性”规定——删除了管辖错误事由以及程序性兜底事由，将原来的15项法定情形修订为13项，使再审事由更加精炼，更加明确。 2.受理法院的进一步调整 如前所述，2007年《民事诉讼法》确立了再审案件“上提一级”处理的基本方向，此规定虽然符合大多数再审申请人的愿望，但也导致上级法院任务量攀升，由此带来了中心城市的维稳压力，引发了上级法院再审审查的质量危机等问题。 对此，考虑到“有的当事人不愿意到上一级法院申请再审，特别是地域跨度较大的边疆省区尤甚”，以及当事人一方人数众多的案件往往涉及到社会稳定问题，全国人大法工委王胜明副主任所作的《关于〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的说明》明确：“民事诉讼法规定当事人认为判决、裁定有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。为方便公民申请再审，可以考虑发生在公民之间的民事案件，不一定都到上一级法院申请再审。建议增加规定：发生在公民之间的案件，也可以向原审人民法院申请再审。”[7] 在此基础上，2012年《民事诉讼法》就审判监督程序管辖问题，在坚持当事人向上一级人民法院申请再审为原则的同时，回应司法实践需要，在第一百九十九条增加规定“对当事人一方人数众多或者双方当事人为公民的民事案件，也可以向原审人民法院申请再审”[8]。 3.检察监督制度的完善 为解决当事人申请再审与再审检察监督之间的冲突和重叠，2012年《民事诉讼法》对检察监督制度主要进行了如下完善： 其一，增设了“检察建议”这一监督方式，且将检察监督范围拓展至“损害国家利益、社会公共利益的民事调解书”；其二，确立“法院纠错先行、检察监督断后”的模式，完善有限再审制度。根据此前规定，当事人对于任何法院的裁判都可以申请再审，且没有再审次数、级别的限制，由此导致司法实践中出现对同一案件反复再审和当事人无限申诉的情况，但本次改革之后，当事人不服原审裁判的，应当首先向人民法院申请再审，人民法院处理完毕或逾期未处理的，才能向检察机关申请监督，且申请再审、检察监督后，不得再次提出申请；其三，检察院抗诉案件指令再审受限——2012年《民事诉讼法》通过在原第188条增加“但经该下一级人民法院再审的除外”的表述，避免某一法院再审的案件经检察机关抗诉后，仍然被上级法院指令再审的情形出现[9]。 除此之外，2012年《民事诉讼法》还对再审申请期限、审查结果等方面作出了进一步的修订。对于前述各次修订情况，我们已整理为表格，请详见本章附表。  再审制度的进一步完善2015年2月4日，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（下称《民诉法解释》）正式施行，此为针对我国《民事诉讼法》的第一部完整司法解释，在2012年《民事诉讼法》基础上，对民商事审判监督制度作出了进一步细化规定： 在受理法院方面，2012年《民事诉讼法》规定当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，可以向原审人民法院申请再审。对此，《民诉法解释》进一步明确，人数众多的一方当事人，包括公民、法人和其他组织；当事人双方为公民的案件，是指原告和被告均为公民的案件。如果此类案件当事人分别向原审法院和上一级法院申请再审且不能协商一致的，由原审法院受理。此外，法院应当自收到符合条件的再审申请材料之日起五日内向再审申请人发送受理通知书。 在受案范围方面，规定适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序等非讼程序审理的案件，当事人不得申请再审 在案件审查方面，明确了2012年《民事诉讼法》第二百条规定的存在足以推翻原审裁判的新证据、主要证据未经质证、原审裁判使用法律确有错误等再审事由成立的具体认定方式。 《民诉法解释》分别于2020年、2022年进行了两次修订，但未对审判监督程序作出实质性变动。 2015年3月15日，因裁定再审案件的指令再审及发回重审比例逐年升高，最高人民法院发布施行《最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》，明确可以指令再审、发回重审的情形，严格依法适用指令再审、发回重审，避免因指令再审而降低再审启动标准，或因当事人反复申诉将依法不应当再审的案件指令下级法院再审。  四级法院审级职能定位改革试点背景下的再审制度2021年9月，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（下称《审级职能改革实施办法》），在试点期间、区域，开展四级法院审级职能定位改革试点工作，推动实现“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”的审级职能改革。 改革试点中，《审级职能改革实施办法》再次对民商事再审程序进行重大调整，明确当事人认为高级人民法院作出的生效民事判决、裁定有错误的，原则上应向原高级人民法院申请再审，只有“对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误”，或“原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定”的情况下，当事人才可向最高人民法院申请再审。且当事人基于前述第一种事由向最高人民法院提交再审申请的，还需要在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，同时载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。 最高人民法院收到再审申请后，可进一步决定审查法院系本院还是作出生效判决、裁定的高级人民法院。对于可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求，以及原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的案件，仍可以决定由原审高级人民法院审查。但对于具有普遍法律适用指导意义、最高人民法院或者不同高级人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧且截至案件审理时仍未解决，及其认为应当提审的其他情形时，应当裁定提审，同时对符合前述情形的地方各级法院、专门法院作出的错误生效判决、裁定，也可以裁定提审。 此外，当事人对于高级人民法院作出的生效民事调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。 为配合《审级职能改革实施办法》落地，最高人民法院于试点期间发布《最高人民法院民事案件当事人申请再审指南》，基于现行民事诉讼制度，明确当事人申请的法定条件、具体方式和材料要求等内容。亦有部分高级人民法院根据改革意旨进一步明确再审案件受理范围，例如重庆市高级人民法院于2021年9月29日出台《重庆市高级人民法院关于部分民事行政申请再审案件受理政策变化的公告》，载明：“一、当事人对重庆市高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向重庆市高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：1、再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；2、原判决、裁定经重庆市高级人民法院审判委员会讨论决定的。二、当事人对重庆市高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向重庆市高级人民法院提出。” 除了再审申请受理法院的变革之外，《审级职能改革实施办法》亦明确：“当事人向最高人民法院申请再审的，最高人民法院应当向其释明委托律师作为诉讼代理人的必要性。对于委托律师有困难的再审申请人，最高人民法院应当及时告知其有权申请法律援助。”确立了最高人民法院再审的强制代理制度。 需要提到的是，《审级职能改革实施办法》施行至今已一年有余，最高人民法院中期报告已通报其阶段性成效，但再审制度试点过程中也逐渐显露出一些问题，例如：事实及法律问题的区分难题导致最高人民法院审查案件范围模糊、确定再审审查法院导致再审实质审查提前、高级人民法院审查自身案件的公正性难于有效保障等（后文详述）。对此，当事人及代理律师进行了大量反馈，最高人民法院亦予以关注，其自2023年以来自行审查的再审案件数量明显增加，一定程度上体现了再审职能的回归。 当前，试点期限即将届满，我们期待最高人民法院后续根据试点改革的经验，结合再审制度实际对其受理再审案件的标准做出新变化，保障人民群众在每一个案件中感受到公平正义，避免再次陷入“再审难”的漩涡。 注释： http://www.npc.gov.cn/npc/zt/2008-02/21/content_1494775.htm。 [4] 上述五方面内容，参考姜启波：《民事再审制度改革及前景展望》，载《人民法院报》2007年12月25日第5版。 [5] 民主与法制网：最高法披露民商事案件级别管辖调整内幕，http://www./index.php/cms/item-view-id-6054.shtml [6] 改革后的再审程序，介于中国民商事再审制度改革前实行的“申诉制度”与其他国家实行的“三审制度”之间，作为一个符合中国特色的程序设计，被形象地称为“准三审”。《高端商事争议解决专家蒋勇谈最高法院再审改革与律师的机遇》，中国青年网http://news.youth.cn/gn/201104/t20110427_1564265.htm。 [7] 特约法治评论员师安宁：民事审判监督制度法律问题解析（十三），人民法院报，2013年9月30日期 [8] 王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》（最新修正版），法律出版社2012年版。 [9] 杨秀清、谢凡：《再审制度与审级制度衔接研究》，法律出版社2021年版，第39页。
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来自： 隐遁B > 《民事诉讼检察监督（一）》
