行政执法中《责令（限期）改正违法行为通知书》的可诉性判断
在长期从事基层人民政府及其组成部门的法律服务过程中，经常遇到相关执法部门工作人员及负责处理行政复议的司法行政部门工作人员咨询行政执法中《责令（限期）改正违法行为通知书》是否具有可诉性的问题。行政机关在作出行政处罚或行政处理决定前，通常会对行政相对人发出《责令改正违法行为通知书》，以责令行政相对人停止违法行为，并限期改正违法行为。那么，对于行政机关的责令改正违法行为，是否具有行政法意义上的可诉性判断，对执法机关执法程序的推进及行政相对人合法权益的救济方式具有重大的影响。本文中，笔者拟就该实务问题进行简要分析，以供共同探讨研究。
实务中常见的责令改正是指行政机关为实现制止行政相对人违法行为之目的，依据法定职权，以《责令限期改正通知书》等形式要求行政相对人（违法行为人）停止违法行为、消除违法状态或者恢复原状的行政命令。责令改正在不同的法律法规中的称谓并不相同，主要有停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令限期改正、责令限期拆除、限期治理等。
常见的法律规定有《行政处罚法》（2021修订）第二十八条、《行政强制法》第四十四条、《土地管理法》第七章、《城乡规划法》第六章及其他单行法中法律责任章节的规定。笔者认为，正是在不同法律法规中关于责令改正违法行为的不同规定和不同定位，才导致“责令改正行为是否可诉”这一实务问题的出现。
在实务过程中，关于《责令改正违法行为通知书》是否可诉，实务中存在两种完全对立的观点：一种观点认为《责令改正违法行为通知书》是阶段性、过程性的行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性；另一种观点认为《责令改正违法行为通知书》对当事人的权利义务产生了实际影响，具有法律上的拘束力，具有可诉性。以上分歧的理由主要集中在以下几点：
（一）认为《责令改正违法行为通知书》不具有可诉性
持该种观点的主要理由为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《责令改正违法行为通知书》实质为行政机关实施的过程性、阶段性行政行为，此时行政处理程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力，亦未对当事人的合法权益产生实际影响，故认定其不可诉。
在最高人民法院（2020）最高法行申4133号《行政裁定书》中，本院认为部分的表述为：“根据原审查明的事实，该告知书主要内容是认为申请人涉嫌未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的违法行为，拟责令申请人限期拆除违法建筑。如有异议，可在一定期限内向执法局提出陈述、申辩意见，逾期将作出行政决定。后龙湾区执法局作出限期拆除决定书。从上述行政行为的内容及后续事实看，涉案责令限期改正告知书系城建行政处罚行为作出前的过程性行为，该告知书的法律效果为最终的限期拆除决定所吸收和覆盖。被诉复议决定认定涉案责令限期改正告知书不属于行政复议受案范围，决定驳回申请人的行政复议申请，内容和程序均无不当。一、二审判决亦无不当。”
另，在最高人民法院（2020）最高法行申6826号《行政裁定书》中，本院认为部分的表述为：“《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可知，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为，不具备可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终的行为所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。”
（二）认为《责令改正违法行为通知书》具有可诉性
持该种观点的主要理由为，《责令改正通知书》是行政机关已经调查认定当事人行为构成违法，才会下达通知书责令当事人改正。该行为本身已经是对当事人的行为作出实体的认定与处理，是对当事人行为从法律上给予了负面评价，本身便对其权利义务产生了实质性的不利影响，具有法律上的拘束力，因而具有可诉性。
典型案例有：北京市朝阳区人民法院（2021）京0105行初571号《行政判决书》中载明：“关于《责改通知书》是否具有可诉性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《北京市禁止违法建设若干规定》（2020年）第十条规定，行政执法机关发现正在搭建、开挖违法建设的，应当书面责令违法建设当事人立即停止建设，在3日内自行拆除或者回填。违法建设当事人不立即停止建设的，行政执法机关可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料；违法建设当事人拒不拆除或者回填的，街道办事处、乡镇人民政府应当依法立即拆除或者回填。本案中，被告在《责改通知书》中认定原告擅自翻、改建涉案建筑违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，并责令原告立即停止建设并在三日内拆除涉案建筑。对原告擅自翻、改建涉案建筑违法事实的确认及限期自行拆除涉案建筑义务的设定对原告的权利义务产生实际影响，原告具有提起本案诉讼的主体资格。关于被告所提《责改通知书》系过程性行为非最终处理决定的主张，本院认为，被告自述在作出《责改通知书》后下一步就将按照《北京市城乡规划条例》第七十四条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十条第二款、《实施意见（试行）》的规定移送至街道办事处拆除，据此，被告关于违法事实的认定将成为街道办事处拆除的事实根据，原告在责令改正期限内拒不拆除亦将承担涉案建筑被街道办事处立即拆除后果，原告的权利受到《责改通知书》明显的、确实的影响，具有单独的可诉性，对于被告的该主张本院不予支持。”
以上判决结果，北京市第三中级人民法院（2022）京03行终499号予以维持。
其次，相关法律规定中明确责令限期拆除是行政处罚行为，具有可诉性，如《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十七条、第八十三条等规定中的责令限期拆除均是行政处罚行为，依照《土地管理法》的规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
同时需要注意的是，在《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》中，将“责令限期拆除”归纳至行政处罚二级案由之下，将“责令改正”归纳至行政处理二级案由之下。
综合以上分析，笔者认为，考虑到行政执法范围的多样性和复杂性，不能单纯从《责令（限期）改正违法行为通知书》的名称或形式来判断其是否具有可诉性。文中所列的两种观点并非非此即彼的对立关系，应当是并列统一的关系。如何准确地认定行政行为是否为过程性行为、是否对当事人合法权益明显产生实际影响，是判断行政行为是否可诉的关键所在，同时对于《责令（限期）改正违法行为通知书》的做出时间，体现的内容应当结合具体部门法的明确规定予以全面的审查。
（一）部门法中已经明确规定属于行政处罚的，可诉
如《土地管理法》第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《水法》第六十九条的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的。
（二）根据《责令改正违法行为通知书》具体内容判断是否可诉
一般情况下，《责令改正违法行为通知书》是行政机关查处违法行为过程中作出的责令限期改正通知，是行政机关通知行政相对人自我纠错的程序性告知事项，属于行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，不对当事人的权利义务产生实际影响，不属于可诉的行政行为。
但是，如果根据《责令改正违法行为通知书》的做出时间、是否单独使用、是否与行政处罚进行并用等情形综合审查后认定，对行政相对人的行为作出实体认定，或行政机关作出该通知行为已经是最终的处理，没有后续的行政行为可以对该通知行为确定的内容进行吸收、覆盖，或者行政机关以该程序性告知事项作为实施其他行政行为（如强制拆除）的依据，对相对人权利义务直接产生影响且对外发生法律效力的，则行政相对人可就该《责令改正违法行为通知书》提起行政复议或者行政诉讼。
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