来自：闻法建地，作者：周明刚
招投标制度的目的是择优选择，通过强制性市场竞争保障招投标活动的公开、公平、公正，实现资源配置的优化，从而保护国家利益、社会公共利益和招投标活动各方当事人的合法权益。但招投标活动背后所牵涉利益重大，其过程中存在的诸多违法情形屡禁不止。《中华人民共和国招标投标法》建立了一整套以招投标异议、投诉和诉讼为主要方式的权利救济制度体系。
一、异议与投诉的概念与区分
1. 权利法定
《中华人民共和国招标投标法》第六十五条“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”法律赋予投标人和其他利害关系人提出异议、进行投诉的权利。据此，认为自身权利受到侵害的相关招投标活动参与者有了除诉讼方式之外的救济渠道。
招投标异议与投诉制度作为最常用的救济制度，对于监督招投标活动，保证其在法律轨道上正常运行具有重要的作用，也是实现招投标价值的关键所在。
2. 区别
异议是投标人或其他利害关系人与招标人之间的招投标活动争议解决机制。投标人或其他利害关系人提出异议、招标人予以答复，此种途径下，双方均为民事法律主体，不存在第三方主体的参与。其本质上是一种民事法律行为，是异议人或其他利害关系人的一种私权救济措施。在这种形式下，争议双方意思自治，可通过沟通、解释说明、自行更正来解决争议，异议人也可以随时撤销异议。相对投诉方式而言，通过异议来解决争议更为简单和灵活，处理周期较短。
投诉是投诉人求助行政资源和国家公权力的介入以解决招投标活动中的争议。此种争议解决途径除了涉及招投标争议双方，还涉及国家行政监督部门。行政监督部门的调查处理是依法定职权进行的，属于典型的行政法律行为，因此这种救济手段属于公力救济。借助公权力进行救济时，争议双方作为民事主体，处于被动配合地位，相关行为会受到限制，如《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十九条规定，若投诉人要求撤回投诉，但行政监督部门已经查实有明显违法行为的，则不准撤回投诉。投诉的处理程序比异议要更为复杂，必须经过调查，履行法定程序，处理周期也相对更长。
除此之外，异议与投诉的范围有所不同。异议范围包括对资格预审文件或招标文件的异议、对开标过程的异议、对评标结果的异议。投诉针对的范围则相对广泛，只要发现招投标活动中存在不符合法律、行政法规规定的违法行为，就可以对其进行投诉。
二、异议
1. 异议的提出
《招标投标法实施条例》第二十二条、四十四条、五十四条分别规定了对资格预审文件、招标文件、开标、评标结果有异议的情形。针对异议内容的不同，法律规定潜在投标人、投标人、其他利害关系人提出异议的时间亦有不同：
1) 对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；
2) 对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出；
3) 对开标有异议的，应当在开标现场提出；
4) 对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。
2. 招标人答复
招标人收到投标人、其他利害关系人提出的异议后，应当在规定的时间内予以答复：
1) 对于资格预审文件、招标文件、评标结果的异议，招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动；
2) 对于开标的异议，招标人应当场作出答复，并制作记录。
根据《招标投标法实施条例》第七十七条、八十一条，招标人不按照规定对异议作出答复，继续进行招标投标活动的，由有关行政监督部门责令改正，拒不改正或者不能改正并影响中标结果的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。对异议的答复是招标人的法定义务，招标人拒不履行或不按要求履行答复义务可能会直接导致招投标活动的无效。
三、投诉
《招标投标法实施条例》以专章形式，具体规定了投诉事宜，即第五章“投诉与处理”，明确了提起投诉的时段、异议前置程序、受理与处理、驳回投诉情形等。《招标投标法（修订草案送审稿）》在第六章“异议、投诉和举报处理”以专门章节进一步细化完善了投诉制度。相较于现行有效的《招标投标法实施条例》的相关规定，《修订草案（送审稿）》中的规定更加具体，更具操作性。
根据《招标投标法》第六十五条，投标人和其他利害关系人均有权提起投诉。在此基础之上，新修的《修订草案（送审稿）》第五十九条扩大了投诉的主体范围。根据该条规定，对于依法必须进行招标的项目，符合一定条件的社会组织认为招标投标活动违反法律、行政法规规定，损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的，有权依法提出异议和投诉。
1. 异议前置事项
与异议不同，投诉需要耗费更多的国家行政资源。为提高招投标争议解决效率，节约有限的国家行政资源，《招标投标法实施条例》第六十条第二款规定“就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”即对资格预审文件有争议、对开标有争议、对依法必须进行招标的项目的评标结果有争议的，应当先通过异议的途径进行处理，通过异议无法解决争议的，才能针对上述事项进行投诉。换言之，对第六十条第二款规定事项的投诉应当以向招标人提出异议为前置条件。
2. 受理部门
《招标投标法》第六十五条、《招标投标法实施条例》第六十条、《修订草案（送审稿）》第五十八条均仅规定“向有关行政监督部门投诉”。此概念较为笼统，我们可以借助《招标投标法实施条例》第四条、《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》的有关规定进行理解。
1) 国务院各部委的职责划分
“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”国务院各部委负责对分属于本部门职责权限内事项的投诉进行受理。
国务院办公厅在《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》中对国务院各部门的职责分工进一步细化，规定：国家发展计划委员会负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。对于招投标过程（包括招标、投标、开标、评标、中标）中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。按照这一原则，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责；进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由外经贸行政主管部门负责。有关行政主管部门须将监督过程中发现的问题，及时通知项目审批部门，项目审批部门根据情况依法暂停项目执行或者暂停资金拨付。
2) 地方人民政府职责划分
“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。
财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督。
监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。”
上述法律条文规定了招标投标活动的具体行政监督职能部门，可参照本条解读作为投诉受理机构的“有关行政监督部门”。值得注意的是，《招标投标法实施条例》第四条第二款授权县级以上地方人民政府可以对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工进行自主规定。
3. 违法后果
实践中，一些滥用投诉权利的行为严重影响到招投标效率，如投诉书简单，缺乏必要的证明材料，夸大事实进行不实投诉;监督部门受理投诉后，投诉人仍然就同一事项及内容向其他部门进行二次投诉等，此类行为严重背离了投诉制度为投标人开辟权利救济渠道的立法目的。
针对投诉人的违法行为，《招标投标法实施条例》第七十七条第一款规定了违法后果：投标人或者其他利害关系人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
针对行政监督部门工作人员在处理投诉过程中的履职行为，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十七条也进行了规制，即行政监督部门工作人员在处理投诉过程中徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守，对投诉人打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该项规定劝诫相关公职人员依法履职，不得以权谋私、徇私舞弊或滥用职权，敦促公职人员奉公守法。
四、诉讼
1. 民事诉讼
招标投标行为不同于普通的合同行为，其行为流程受到法律的严格约束，不能完全按照当事人的意思合意来进行，但其本身亦属于民事法律行为，招标人、投标人和利害关系人在招标投标活动中产生的争议属于民事争议。诉讼是解决民事争议的重要方式，但在招标投标领域中，依法能够通过诉讼方式解决的招投标争议范围有限。
对于招标投标活动中产生的民事争议，根据最高人民法院《民事案件案由规定》，人民法院受理招标投标买卖合同纠纷、串通投标不正当竞争纠纷两类直接与招标投标程序相关联的民事纠纷案件。此外，招标投标结束后与合同纠纷相关的缔约过失责任纠纷和确认中标合同有效或无效的确认合同效力纠纷，此类纠纷当事人有权直接向人民法院提起民事诉讼。
除上述四类纠纷之外，许多招标投标过程中产生的民事纠纷，无法通过民事诉讼来实现权利救济。
例如，在（2017）湘04民终1852号案件判决书中，湖南省衡阳市中级人民法院认为“人民法院受理的民事纠纷案件与招标投标有关的仅有两类案件，即招标投标买卖合同纠纷及串通投标不正当竞争纠纷，招标投标是否合法有效不属于人民法院民事诉讼受案范围...”
在（2020）内民申2590号案件判决书中，对于招投标行为是否违反法律强制性规定、是否属于无效招投标行为的问题，内蒙古自治区高级人民法院认为，《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定，“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉…如认为案涉招标投标活动违反该规定，应向有关行政监督部门投诉。”据此，该案中的招标投标争议应当通过行政监督途径解决，其诉求不属于人民法院民事诉讼的范围。
由于此类原因被法院裁定驳回的案件不在少数。可见，法律赋予招标投标过程中的利害关系人以提出异议、进行投诉的权利救济渠道，对于可以通过异议、投诉解决的纠纷，不应当尝试通过民事诉讼的途径进行解决。
2. 行政诉讼
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定，“当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”工程建设招投标项目中的民事主体，认为招投标行政监督部门的行政行为违法，可以向法院提起行政诉讼。
招投标行政诉讼发生的通常情形为：当事人对招投标过程中的行为不满，向行政监督部门提出投诉；行政监督部门对该投诉做出处理决定后，当事人对行政监督部门的处理决定不服，继而提起行政诉讼。招投标中的行政诉讼往往出现在投诉之后，是对行政监督部门相关行政行为不服的权利救济渠道。
