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周旋于中国和日本之间：印度尼西亚与经济对冲战略 作者：Karl Yan，香港中文大学（深圳）人文社科学院助理教授。 来源：Yan, Karl, “Navigating Between China and Japan: Indonesia and Economic Hedging”, The Pacific Review, Vol.36, No.4, 2023, pp.755-783. 导读 20世纪70年代以来，日本对东南亚国家的对外援助额长期占据主导地位，然而近年来中国的崛起以及“一带一路”倡议有力地冲击了日本的主导地位——特别是在基础设施项目出口和东南亚市场开发方面。在这样的背景下，本文探究了印度尼西亚（印尼）如何应对中日竞争给其带来的两难挑战。以中国同日本分别在雅万铁路和北爪哇升级线的铁路建设融资为例，作者提出，印尼采取了经济对冲战略，即用经济成本换取印尼与中日同时维持有好的长期伙伴关系，而不用担心因选择倾向某一个国家而得罪另一个国家。本文有利于读者看到作为受援国的中等国家在多个大国的援助同时存在时所面临的困境，并且理解这些中等强国是如何通过经济方略应对大国间权力竞争的。 背景与研究问题 近年来，中国大规模的对外援助有力地冲击了20世纪70年代以来日本作为援助国在东南亚的主导地位。中国通过“一带一路”倡议重点推动“复兴号”动车组“走出去”，日本则重点发展“优质基础设施合作关系”并强调新干线（日本高铁）的技术优势。面对持续激烈的中日铁路竞争，东南亚的受援国同时面临着机遇与挑战：一方面，受援国可以利用中日竞争获取资源，并以较低的价位达成最终交易；另一方面，激烈的竞争可能会导致受援国被迫倾向某一方。 基于此背景，作者提出研究问题：为什么印尼需要同时满足这两个区域大国？印尼是如何应对中日竞争中的挑战的？印尼对经济发展和独立积极的外交的需求是如何影响并为其外交政策决策提供信息的？ 研究方法与数据收集 文章主要采用的是定性研究方法。其中，文章采用了过程追踪法，通过追踪两个项目的决策过程，来确定影响印尼总统佐科关于发展伙伴选择的显著因素。数据收集方面，文章依赖于书面出版物和访谈：书面出版物的主要来源包括来自印度尼西亚、日本和中国的官方出版物和演讲，次要来源包括各国的报纸文章；在2017年至2019年期间，作者在中国、日本和印尼的实地调查中进行了15次访谈。 经济对冲战略 对冲战略是从传统的“制衡”（balancing）与“追随”（bandwagoning）理论中发展形成的，其“包括间接平衡、复杂的参与和巨大的权力纠缠”，从而避免简单地作出“制衡”或“追随”的承诺，以避免风险、不确定性和负面后果。对冲战略涉及一套复杂的策略和多样的政策选择，包括合作和对抗性的方法，以最大限度地提高利益、抓住机会和减少安全外部性。就效果而言，一个强大的对冲者往往可以同时与霸权国和崛起国保持友好关系，以确保经济收益和安全保障，保持东盟联系性，并创造稳定的预期收益。 随着对冲战略理论的发展，有学者提出，对冲战略已经成为一个描述性和概括性的术语，而不再是一个可具体分析的概念。由于对冲战略学家并不认为在战略中安全与非安全的方面之前必然存在取舍，有些学者就对冲战略提出了相对狭义的定义，即强调对冲者在“自主性和结盟之间的权衡取舍”。这种观点认为，对冲是一种代价高昂的安全战略，它加强了中等国家的政策自主性，而牺牲了与一个大国结盟所带来的安全利益。 作者将“对冲战略是自主性与安全利益的权衡”这一定义延伸到了经济领域，即经济对冲战略是政策自主性和经济成本之间的权衡。中等国家的政策自主权来自于其伙伴的多元化以及伙伴之间的竞争，这为中等国家提供了更多的谈判杠杆，并最终使其得到更实惠的贷款方案和技术转让方案。然而，中等国家维持政策自主性时会产生经济成本，因为它们必须增加基础设施项目的供应以满足大国竞争，这可能会导致国家债务的上升以及技术和基础设施标准的碎片化。除了政策自主性和经济成本之间的权衡外，作者认为，在此基础上经济对冲战略还强调了“发展”（而非“安全”）在外交政策制定中的作用。比如，在基础设施和连通性发展领域，决定何时并以何种方式进行对冲的决策者们仅仅局限于国家机关的经济部门，而这些重要的决策者就中日投资一事的看法比那些从事军事和外交事务的官员的看法更加重要。 经济对冲战略有助于读者从两个方面理解国际政治以及大国竞争。第一，经济对冲战略侧重于外交政策决策的发展方面，并强调了维持自主权的成本。本文将非安全问题从安全问题剥离，有助于读者理解那些军事能力和安全认知能力有限的中等国家的决策过程。第二，本文的实证案例研究提出了中等国家如何应对大国竞争的新理解。并且，本文对推动国家经济对冲决策的内部行为者和因素的分析有助于更好地探讨中国崛起的影响。 中日竞争 中国崛起的其中一个后果就是中日竞争的加剧，其中一个重要表现就是中日两国开发性金融的竞争。由于中国逐渐崛起和日本相对衰落，中日作为援助国在关于基础设施融资和连通性发展的竞争尤为突出。“一带一路”倡议迫使日本进入防守地位，因为中国能够通过资本动员和快速的程序来支持“一带一路”倡议。具体到“铁路政治”，中国和日本都将高速列车项目视为其全球议程的关键组成部分：中国将高速列车项目标榜为开发性项目，它将其高速列车行业的全球化视为开拓外国市场、整合地区经济和铁路标准的机会；至于日本，新干线系统的出口也是安倍扩大日本在东南亚经济利益的关键之一。在这样的背景下，雅万铁路项目成为了中日大国竞争的重要战场。 有趣的是，与地缘政治和安全问题不同的是，中日在经济问题上都有意愿找到双方的共同点。具体而言，中日已经通过企业间合作讨论了好几个联合建设的项目。尽管由于日本的日立公司（Hitachi）撤资，中日联合建设泰国机场高铁项目未能实现，但两国政府仍签署了52份包括基础设施发展等领域的合作备忘录。 除了中日竞争以外，读者还需认识到，印尼在基础设施融资方面有两个以上的参与者，马来西亚、新加坡、加拿大、欧盟和美国都参与了雅加达和印尼其他城市的基础设施发展，但高速列车开发和金融的战场上，赢家仍会是中国或日本。 雅万铁路项目与北爪哇升级线 21世纪，由于航空和公路旅行的冲击，19世纪由荷兰殖民者在印尼建设铁路系统的功能逐渐萎缩，印尼的精英、学者和民众最终达成了完善和扩展国家铁路网络的共识，设立了一系列的相关法律和制度。其中，印尼将在爪哇岛建设上建设高速列车纳入成为铁路现代化的一个重要目标。 为了进一步提高日本在印尼影响力，日本抓住印尼扩大国家网络的机会，多次为印尼撰写建设高速铁路的可行性报告，印尼都以成本高昂、运输能力不足等理由推迟建设。印尼政府上台后，出于讨好国有企业部门（在铁路建设决策上拥有很大权力）以提高其自身政治利益和强化中日竞争以获得更实惠的铁路建设条件的考虑，佐科在日本资本已经表现出强烈兴趣的前提下，仍然大力吸引中国资本对印尼铁路的投资。印尼在此获得了非常大的政策自主性，其官员将中日竞争比作“许多男人都想得到一个女孩，然后女孩便可以挑选她喜欢的人”。 在多年激烈的竞争以后，中国成功拿下了雅万铁路这一建设项目，而日本则是拿下了北爪哇升级线。佐科政府将两个铁路项目分别给予了中国和日本主要基于对中国和日本表达善意，以及维持政策自主性的考虑。在表达善意方面，印尼不仅依赖中国的贷款，也依赖日本的贷款，印尼政府需要同时考虑两国的感受，所以将两个项目分别给两个国家更多的是政治决定而非经济决定。在维持政策自主性方面，虽然印尼已经考虑好了要将铁路项目给予哪个国家，但是印尼仍然期望看到两个大国相互竞争，以印尼自身的维持政策自主性，并以更实惠的条件接受援助。 然而，让两个大国竞争是有成本的。第一，同时进行两个项目的建设对印尼的国家预算造成了压力，可能会出现两个项目都需要国家预算来改善其资金现状的情况。其次，两条铁路回本的时间非常长，这个时间可能会长达几十年，因此两个项目都需要长期的财政承诺。第三，由于两个高速列车项目具有竞争性，这可能会使得印尼需要适应两套铁路系统并分别为其建设配套设施，并最终导致印尼铁路系统的碎片化，并最终带来巨大的财政负担。 结语 作者将经济对冲战略定义为政策自主权与经济成本之间的权衡，并认为经济对冲战略更适合理解印尼对中日基础设施融资竞争的反应。这一战略的结果是，印度尼西亚为了确保中国和日本都能够作为其长期的发展伙伴，而做出经济上昂贵的决定——分裂国家铁路体系，承担可能膨胀成债务陷阱的贷款。作者认为，印尼有关铁路发展的案例可以被视为关于中等国家如何运用经济方略应对中日的权力竞争的更广泛讨论的一部分，这种经济方略值得继续深入研究。 词汇积累 经济方略 Economic Statecraft 过程追踪法 Process tracing 经济对冲战略 Economic hedging 中等国家 Secondary states 合作备忘录 Memoranda of cooperation 译者：刘添辅，国政学人编译员，中山大学国际关系学院国际政治专业，研究兴趣为中美关系，外交战略。 校对 | 袁歆 黄凯越 审核 | 施榕 排版 | 杨博 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。 |
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