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乡镇企业集体建设用地能否依据法院协助执行通知书进行转移 地方有一咨询，法院在借款合同案件中做出执行裁定，拍卖甲公司的集体建设用地使用权，并裁定甲公司的集体建设用地使用权及地上物所有权归乙公司所有，房产上担保物权因拍卖而消灭，乙公司可持裁定书到不动产登记机构办理上述土地使用权及房产的过户登记手续。登记人员认为集体建设用地使用权应当征收为国有后方可转移，特别是此类事项可能涉及之前违规取得集体建设用地使用权的情形，十分慎重。本文从集体建设用地使用权转移规定的历史沿革具文说明。 一、集体建设用地使用权可以依法转移 我国土地所有制形式分为国家所有和农民集体所有两种。2019年《土地管理法》修订前，农村可以使用集体土地进行建设的项目只有三类：兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的。《土地管理法》修订后增加了规划为工业、商业等经营性用途的集体土地可以出让的情形，不受身份和用途的限制。但目前还在试点阶段。 除此之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。属于农村集体所有的土地都需要被征收为国有土地后才能用于建设用途，也才能进入建设用地一级市场。这种城乡二分模式虽有利于集中、集约利用土地，提高了土地利用效率，但农村集体建设用地不能与国有建设用地同等人市、同权同价，也导致对农村集体土地权益保障不够充分，集体建设用地的价值不能显化。 乡镇企业可以取得集体建设用地使用权，由于使用主体特定，其流转也受到限制。2004年最高人民法院、国土资源部、建设部针对协助执行法院判决联合发文《最高人民法院国土资源部建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》，注意当时房屋登记还在建设部门，土地登记在国土部门，要求法院在执行集体土地使用权时应当与国土资源部门协商一致，告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。即被执行的集体建设用地应当征收为国有，补办出让手续补交出让金后方可办理。其条文原意就是由于使用集体建设用地的主体有明确界定，乡镇企业的集体土地使用权被执行后可能会导致新的受让人不符合该条件，因此要征收为不受主体限制的国有建设用地出让方可办理转移。 但2019年《土地管理法》修订后，明确了允许征收的公共利益的范围，乡镇企业集体建设用地不属于《土地管理法》规定的可以征收的公共利益的项目。如果要按照成片开发方式进行征收，必须在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区。集体建设用地大部分不在城镇开发边界内，不能进行征收。 另一方面，集体建设用地使用权并非绝对不能转移，很多时候法院并不严格按此规定征求或与国土部门协商，而是直接进行处置拍卖。1998年《中华人民共和国土地管理法》明确，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的，法律允许集体建设用地转移，并且没有要求必须征收为国有。 《物权法》及《民法典》未将乡镇、村企业建设用地使用权（包括国有和集体）作为不得抵押的财产，允许建设用地使用权和其上厂房一起抵押，但乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。对于以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。抵押实际上是处分抵押物的交换价值，一旦抵押就面临抵押权实现后的拍卖和变卖，因此不能转让或者转让受到限制的物权一般不能抵押，反过来，允许抵押则意味着对其流转不受限制。这也是农村农房抵押试点不成功的原因。 2015年《不动产登记暂行条例实施细则》不再限制集体建设用地使用权转移，但对转移原因和要求提交材料进行限定，要求因企业兼并、破产等原因致使集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权发生转移的，申请人应当持相关协议及有关部门的批准文件等相关材料，申请不动产转移登记。 2016年《自然资源部不动产登记操作规范》（以下简称操作规范）增加因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致权属转移的情形，并对申请材料进行明确，已经登记的集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书等导致权属转移的导致权属发生转移的，当事人可以提交人民法院、仲裁委员会的生效法律文书申请转移登记，但还需提供本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的材料。没有对集体建设用地的受让人进行限制，也没有要求征收为国有，可以理解为已经改变了三部门协助执行联合发文的要求。 二、集体建设用地使用权转移符合改革方向 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）提出：在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。首次对集体建设用地流转的条件和范围进行了明确。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）要求：农民集体建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。 2021年修订的《土地管理法》删除了原第43条建设项目必须使用国有土地的规定，为集体建设用地入市流转留下了法律空间。放宽对集体建设用地的使用限制也符合当前同地同权、集体建设用地入市的国家改革方向。 三、应明确法院执行规范 由于宅基地使用权基于集体经济组织成员权的特点以及宅基地的保障性和福利性，有发现很多法院裁定将宅基地给村外乃至城市人口。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释明确，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此有地方登记机构提出审查建议，但法院依然不改，要求执行，有的登记中心就妥协予以办理，有的登记中心继续发函提出异议。只是操作规范对宅基地转移也没有设定限制，允许按照法院判决书进行转移登记，有点失之过宽。 最高人民法院在《关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函》，要求各级人民法院在执行程序中，要尊重房屋登记机构依法享有的行政权力，对执行程序中处置未办理初始登记的房屋时，暂时不具备初始登记条件的，执行法院处置后可以向房屋登记机构发出《协助执行通知书》，并载明待房屋买受人或承受人完善相关手续具备初始登记条件后，由房屋登记机构按照《协助执行通知书》予以登记，防止“违法建筑”等不符合法律、行政法规规定的房屋通过协助执行行为合法化。对不具备初始登记条件的，原则上进行“现状处置”，即处置前披露房屋不具备初始登记条件的现状，买受人或承受人按照房屋的权利现状取得房屋，后续的产权登记事项由买受人或承受人自行负责。执行法院向房屋登记机构发出《协助执行通知书》，房屋登记机构认为不具备初始登记条件并作出书面说明的，执行法院应在30日内依照法律和有关规定，参照行政规章，对其说明理由进行审查。理由成立的，撤销或变更《协助执行通知书》并书面通知房屋登记机构；理由不成立的，书面通知房屋登记机构限期按《协助执行通知书》办理。建议自然资源部参照文件，与最高人民法院针对宅基地、集体建设用地、划拨用地等特殊土地的执行处置明确意见联合发文。 |
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