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裁判要旨 根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效......不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。究竟属于一个履行法定职责之诉，还是属于一个撤销之诉的判断的正确与否,足以导致对于案件处理的正确与否？ 在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利，原告真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关重新作出个授益行为本身。 不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同，也决定了起诉期限的起算点会有所不同。根据《行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，不仅可以申请撤销一个具体行政行为，也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为，申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;要求行政机关履行法定职责的申请期限，通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算，行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况，例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。
中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）最高法行申2998号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵英军，男，1973年11月18日出生，汉族，住山西省平定县。（等20人） 诉讼代表人赵英军，男，1973年11月18日出生，汉族，住山西省平定县。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）平定县人民政府，住所地山西省平定县评梅西街1号。 法定代表人韩加政，该县人民政府县长。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）阳泉市人民政府，住所地山西省阳泉市城区南大街23号。 法定代表人雷健坤，该市人民政府市长。 再审申请人赵英军等20人因诉平定县人民政府（以下简称平定县政府）、阳泉市人民政府（以下简称阳泉市政府）土地行政补偿一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终269号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员梅芳、审判员刘慧卓参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 赵英军等20人向本院申请再审称:1.平定县政府未批先用涉案土地，不履行土地征收公告、安置方案公告的批后实施法定职责，未依法办理补偿安置手续和支付社会保障资金，未给予足额赔偿。二审裁定驳回起诉适用法律错误。2.一审和二审法院没有依法对再审申请人的诉讼请求给予释明，没有对再审申请人的诉求逐一审查并依法判决，审判程序违法。故请求：1.撤销二审行政裁定；2.确认并变更诉讼请求；3.责令平定县政府履行土地公告、土地征收安置方案批后实施程序法定职责，依国务院批准的征收标准一次性支付赵英军等21人安置补助费48.8亩共920000元，以及298656元社会保障金；4.确认阳泉市政府行政复议程序和决定违法；5.确认2011年平定县政府对项目部占地的批准行为违法；6.给予行政赔偿。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。在本案，就存在究竟属于一个履行法定职责之诉，还是属于一个撤销之诉的判断问题。对于诉讼类型判断的正确与否，足以导致对于案件处理的正确与否。 在本案，赵英军等人在一审中提出了多达五项诉讼请求，虽然首当其冲的是“判令撤销对赵英军等21户每亩15000元的不合理补偿标准”，但其核心诉求却是，“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元，重新对赵英军等21户进行补偿”，因此，在性质上，本案显然属于一个履行法定职责之诉。虽然诉讼请求中也包括了撤销2011年的“不合理补偿标准”的内容，但是，在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求，但这个请求并不是必要的，也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求，就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利，而本案，原告请求撤销的2011年的“不合理补偿标准”很难说属于一个为原告设定负担的行政行为；并且，仅仅撤销这个“不合理补偿标准”并不能直接为原告形成权利。因此，原告真正的诉讼目标还不是撤销，而仍然是判令行政机关以新的标准重新进行补偿这个授益行为本身。 不同的诉讼类型决定了起诉期限会有所不同，也决定了起诉期限的起算点会有所不同。二审法院认为，“2011年赵英军等人在《307复线娘子关建筑拆迁明细表》和《307复线娘子关征地明细表》上签字确认，并于2011年领取了全部补偿款，说明赵英军等人在2011年就应当知道被诉补偿标准，其针对2011年的补偿标准于2015年4月21日提起行政诉讼，超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，对赵英军等人的起诉应当驳回。”这一认定显然是建立在认为本案属于撤销之诉，请求撤销的对象是“2011年的补偿标准”的基础之上的。但二审法院显然忽略了赵英军等人的核心诉求是请求判令被告履行法定职责，即判令行政机关以新的标准重新进行补偿。就此事项，赵英军等人曾于2014年8月19日以平定县政府为被申请人向阳泉市政府申请行政复议。根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，经过复议的案件，起诉期限以收到复议决定书之日起算，起诉期限为十五日。在本案，赵英军等人于2015年4月7日收到复议决定书，并于2015年4月21日提起本案诉讼，并未超过起诉期限。 至于二审法院认为“赵英军等人超过了行政复议申请期限，阳泉市政府在不符合受理条件的情况下作出复议决定，程序违法”，显然也是将赵英军等人的行政复议申请理解为单纯请求撤销2011年的补偿标准。根据《行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，不仅可以申请撤销一个具体行政行为，也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为，申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；要求行政机关履行法定职责的申请期限，通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算，行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况，例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。在本案，赵英军等人的复议申请，系要求行政机关履行法定职责，即“依照2014年7月7日公布的平定县政府征收土地公告（2014年第38号）和平定县国土资源局征地补偿安置方案公告（2014年第38号）的土地补偿安置标准旱地每亩29376元依法对我们28户的承包地合理补偿”。即使从作为其请求权基础的前述公告的公告之日（2014年7月7日）起算，到其于2014年8月19日提出行政复议申请，也并未超过六十日。 综上所述，山西省高级人民法院以超过起诉期限为由裁定撤销一审判决并驳回赵英军等人的起诉错误，应当指令再审，并对实体问题作出判决。至于本案的实体争议，主要集中于赵英军等人提出的“判令平定县政府按公告中规定的土地安置补偿标准旱地每亩29376元，重新对赵英军等21户进行补偿”的诉讼请求能否得到支持。虽然赵英军等人已经按照2011年的补偿标准领取了全部补偿款，但该标准低于2014年7月7日公告的补偿标准，且后者系经中华人民共和国国务院批准、中华人民共和国国土资源部批复同意，中华人民共和国国土资源部并要求“按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用”。在平定县政府不作为的情况下，赵英军等人根据新的补偿标准，有权提出补充给付的请求。阳泉市政府提出的“平定县政府制定的标准不低于山西省的最低限”、平定县政府提出的“平定县财政无法承担”的理由，不能成为按照法定标准足额进行补偿的法定抗辩理由。山西省高级人民法院在再审中应当结合新的补偿标准、再审申请人已经先行领取的补偿款数额等情况对案件实体问题作出裁判。 综上，赵英军等人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下： 一、本案指令山西省高级人民法院再审； 二、再审期间，中止原裁定的执行。 审判长 李广宇 审判员 梅 芳 审判员 刘慧卓 二〇一八年四月二十日 法官助理骆芳菲 书记员张兰 |
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