 公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南（2019版） 主编：孙茂利 副主编：孙萍 （2012年12月19日公安部令第125号修订发布 根据2014年6月29日公安部令第132号《公安部关于修改部分部门规章的决定》第一次修正 根据2018年11月25日公安部令第149号《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》第二次修正 根据2020年8月6日公安部令160号《公安部关于废止和修改部分规章的决定》第三次修正） 目 录  第一章 总则 第二章 管辖 第三章 回避 第四章 证据 第五章 期间与送达 第六章 简易程序和快速办理 第一节 简易程序 第二节 快速办理 第七章 调查取证 第一节 一般规定 第二节 受案 第三节 询问 第四节 勘验、检查 第五节 鉴定 第六节 辨认 第七节 证据保全 第八节 办案协作 第八章 听证程序 第一节 一般规定 第二节 听证人员和听证参加人 第三节 听证的告知、申请和受理 第四节 听证的举行 第九章 行政处理决定 第一节 行政处罚的适用 第二节 行政处理的决定 第十章 治安调解 第十一章 涉案财物的管理和处理 第十二章 执行 第一节 一般规定 第二节 罚款的执行 第三节 行政拘留的执行 第四节 其他处理决定的执行 第十三章 涉外行政案件的办理 第十四章 案件终结 第十五章 附则 第一章 总则 第一条[制定目的和依据] 为了规范公安机关办理行政案件程序,保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、行政法规,制定本规定。 【条文释义】 本条是关于《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)的制定目的和依据的规定。 立法目的条款是立法目的的外在表现形式,体现了立法者制定相关法律规范的方向选择和价值定位,对理解和适用法律法规有重要的意义。根据本条的规定,《程序规定》的制定目的可概括为以下三个方面： 一是规范公安机关办理行政案件程序。《程序规定》针对公安机关办理行政案件程序的各个环节,从受理案件到作出具体处理决定都作了较为详细的规定,在规范执法程序、严密执法环节方面基本上做到了有章可循。通过规范公安行政执法程序,强化了对公安机关办案过程的监督,有利于预防和减少因程序不规范、不完善等原因引发的各种纠纷。 二是保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责。严密执法程序、规范执法行为对人民警察自身是一种保护。如果程序不完善、不健全,人民警察在执法实践中就会感到无所适从,产生执法偏差也就在所难免,还会由此引起不少纠纷和上访案件。而《程序规定》使人民警察在执法工作中有章可循,为保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责提供了有效的法律武器。 三是保护公民、法人和其他组织的合法权益。规范执法行为的最终目的都应归结为保护行政管理相对人的合法权益,维护社会公平与正义,创造稳定、和谐的社会治安环境。公安机关既要正确履行职责,维护公安行政管理工作的高效和公正,又不能因此侵犯行政管理相对人的合法权益。这就要求公安机关不仅要严厉打击各种违法活动,严格履行职责,更要严于律己,预防和遏制滥用权力，尊重和保障人权,不断提高公安行政执法水平,保证公安行政执法行为的合法性、公正性、高效性,树立公安机关良好的执法形象,更好地为人民服务,切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。 关于制定《程序规定》的依据。《程序规定》规范的是公安机关办理所有行政案件的行为,既包括治安案件,也包括移民管理、网络安全保卫、道路交通安全管理、禁毒等部门办理的其他行政案件。它以治安案件为基础,兼顾其他公安行政案件,但如果要将有关法律、行政法规全部在本条中列明,既冗长,也无必要。因此,制定《程序规定》的依据,除本条写明的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)和《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)外,还包括散见于《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称《反恐怖主义法》)《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)、《中华人民共和国禁毒法》(以下简称《禁毒法》)和《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》)等法律、法规中的有关规定。 【实务问题】 此次主要修正了哪些内容? 为减轻基层负担,保障当事人权益,促进行政案件的公正、及时处理,公安部《关于修改<公安机关办理行政案件程序规定>的决定》(以下简称《修改决定》)主要是在合法、规范的前提下对《程序规定》的相关内容作了适当简化、完善,主要包括以下三个方面的内容: 一是兼顾执法质量和效率,简化程序。规定了快速办理程序,规定了“1警+警务辅助人员”的执法模式,增加了异地办案协作的规定,简化了治安调解程序等。 二是根据新出台的法律和改革文件,补充完善了相关程序规定。补充完善了行政强制措施和证据收集规定;完善了管辖、受理、涉案财物管理制度;明确了疑难复杂案件的处理。 三是简化了部分法律文书的制作和使用。增加了电子签名、电子指纹捺印、电子印章以及使用互联网通讯工具制作、送达法律文书的规定。考虑到调解协议可以涵盖调解笔录,不再要求调解一律制作笔录。规定了对紧急调取证据的文书要求,“需要向有关单位紧急调取证据的,公安机关可以在电话告知人民警察身份的同时,将调取证据通知书连同办案人民警察的人民警察证复印件通过传真、互联网通讯工具等方式送达有关单位”。明确一些功能或者内容相近的文书不再重复制作,执法录音录像可以替代书面记录。例如,勘验时实施行政强制措施,制作勘验笔录的,不再制作现场笔录;实施行政强制措施的全程录音录像,已经具备现场笔录实质要素的,可以替代书面现场笔录,但应当对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明;检查时的全程录音录像可以替代书面检查笔录,但应当对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明。 第二条[行政案件、公安机关的概念和范围] 本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。 本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。 【条文释义】 本条是关于行政案件、公安机关的概念和范围的规定。 根据本条规定,公安行政案件应当符合下列特征： 1.执法主体是公安机关。《行政处罚法》第15条规定,行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《治安管理处罚法》第91条规定,治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中,警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)第58条规定,当场盘问、继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施,由县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关实施。该法第70条规定,行政处罚,除另有规定外,由县级以上公安机关或者出入境边防检查机关决定;其中警告或者5000元以下罚款,可以由县级以上公安机关出入境管理机构决定。《道路交通安全法》《禁毒法》等法律对公安机关的执法办案权限也作了明确规定。根据有关法律规定,只有县级以上公安机关、公安派出所,法律、法规授权具有独立执法主体资格的公安机关内设机构及出入境边防检查机关可以在法定的授权范围内作出行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施。 2.法无明文规定不得处罚。公安机关办理行政案件时,无论是实施行政处罚还是采取行政处理措施,都必须有相关法律、法规和规章作为依据,如果法律、法规和规章没有将某一种行为确定为违法行为,公安机关就不能对行为人实施行政处罚或者采取行政处理措施。《程序规定》规范的是办案程序,不设定行政处罚。 3.公安机关办理行政案件的范围包括作出行政处罚的案件和作出强制隔离戒毒、收容教育等行政处理措施的案件。行政处罚案件,即县级以上公安机关、公安派出所和法律、法规授权具有独立执法主体资格的公安机关内设机构及出入境边防检查机关,对违反治安管理和其他公安行政管理法律、法规和规章的公民、法人和其他组织依法处以警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销公安机关发放的许可证和执照、没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等行政处罚的案件。强制隔离戒毒案件,是指公安机关依据《禁毒法》《戒毒条例》等办理的在一定期限内强制对吸食、注射毒品成瘾人员进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育的案件。收容教育案件,是指公安机关依据全国人民代表大会常务委员会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《卖淫嫖娼人员收容教育办法》办理的对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政教育措施的案件。需要说明的是,根据《行政强制法》第2条第2款的规定,“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性控制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”,收缴、追缴、收容教育、收容教养、强制隔离戒毒、遣送出境等行政处理措施属于最终处理决定,不属于《行政强制法》所界定的行政强制措施。 第三条[公安机关办理行政案件的基本原则] 办理行政案件应当以事实为根据,以法律为准绳。 【条文释义】 本条是关于公安机关办理行政案件的基本原则的规定。 以事实为根据,以法律为准绳是对公安机关执法工作经验的总结与概括,是保证公安机关正确履行职责,打击违法活动,防止错案,保障无辜的人不受法律追究,保护公民、法人和其他组织的合法权益必须遵循的基本原则,也是保证公安机关客观、公正办理行政案件的基本原则。 以事实为根据,就是要求公安机关办理行政案件时,必须以客观存在的经过调查属实、有证据证明的事实作为处理案件的根据,不能主观臆断、捕风捉影,甚至以无任何根据的推理或者猜测作为依据,切忌片面性、主观性。办理行政案件时要全面了解违法事实的情况、经过和原因,依法取得相关证据,将违法事实调查清楚,从而为合法、公正处理打下坚实的基础,也为以后可能出现的行政复议和行政诉讼做好充分的准备。需要说明的是,公安机关办理案件应当以法律事实为根据,定案的根据是依照法律程序和证据规则,由合法有效的证据证明了的事实。 以法律为准绳,就是要求公安机关办理行政案件时,必须符合法律的基本原则和精神,必须以法律规定作为执法准则。无论是对案件的实体问题还是程序问题的处理,都要以法律、行政法规和规章的规定作为处理案件的尺度,不得另立标准。具体来说,就是对任何人的任何违法行为的处理都必须严格遵循法律、行政法规和规章的规定,不允许任何人有任何凌驾于法律之上的特权,法律、行政法规和规章没有明确规定的,不得对当事人实施行政处罚,也不得对当事人采取任何强制措施。 第四条[公安机关办理行政案件应当遵循的原则] 办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。 【条文释义】 本条是关于公安机关办理行政案件应当遵循的原则的规定。 合法原则,就是要求公安机关办理行政案件时要以法律为准绳,无论是实体还是程序都必须严格依照法律、法规的规定执行。具体包括办案主体要有执法资格和法定的执法权限,对当事人处罚的实体内容要有法律依据,办案程序必须遵循法定程序等。 公正原则,就是要做到以下两点:一是“自己不能做自己案件的法官”,凡与本人有关的案件,不能由本人自断。比如,办案人民警察与案件或者案件的当事人有利关系,可能影响案件公正处理的,就应当回避。二是要认真、充分听取各方当事人的意见,兼听则明,偏听则暗,只有认真、充分听取各方当事人的意见,才有可能避免冤假错案的发生,才能够树立起公安机关良好的执法形象和公信力。坚持公正原则,就是要求公安机关在办理行政案件时依法平等对待各方当事人,不得以任何理由和方式偏袒任何一方,平等和公正地适用法律,并特别注意保护违法嫌疑人的合法权益,不能因其有违法行为而忽视对其合法权益的保护。 公开原则,一是要求对违法行为给予行政处罚的法律、法规规定要公开,未经公开的,一律不得作为行政处罚依据。《行政处罚法》明确规定,对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。二是要求公安机关办理行政案件的程序要公开,对违法行为人给予什么行政处罚或者采取何种行政强制措施,据以作出行政处罚或者行政强制措施的事实、理由及法律依据都要公开,不得暗箱操作。依法应当举行听证的,除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的以外,应当公开举行。公开举行的听证应当允许群众旁听。案件调查处理过程中的有关文书和资料,除法律、法规另有规定外,应当对违法嫌疑人、被侵害人以及其他与案件有利害关系的人公开,不得隐瞒或者以各种理由拒绝公开。需要注意的是,对有些案件的处理,如治安、交通案件,除当事人各方不愿公开的以外,可以公开处理。 及时原则,就是要求公安机关受理行政案件、调查、处理以及作出行政处罚决定等都必须按照有关法律、法规和《程序规定》规定的时限,执行有关的程序,并对案件及时作出处理决定,既不能推诿不办,也不能久拖不决。 人权,是指人依照其自然属性和社会属性所应当享有的人身自由和各种民主权利,其核心是使每个人的个性、人格、能力等都得到充分发展。每个人都不是孤立的,而是生活在一定的社会群体中,与其周围的人和事发生社会关系,因而每个人所享有的人权并不是抽象的。在我国,人权是必须通过宪法和法律予以确认并加以保障的。尊重和保障人权就是要求尊敬和重视每个人的人身自由和民主权利,并通过法律手段予以切实有效的保障。随着社会发展阶段不同,我国宪法和法律对人权的保障内容和方式也有所不同。1997年9月,党的第十五次全国代表大会提出“尊重和保障人权”,2004年第十届全国人大第二次会议将“尊重和保障人权”写进《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》),这对我国的立法、司法、执法以及社会政治、经济管理等方面都起到重要的指导作用。公安机关办理行政案件时坚持尊重和保障人权原则,就是要求公安机关及其人民警察严格依法办理行政案件,维护社会治安秩序,保障公共安全,从而保护公民、法人和其他组织的合法权益;同时,还要依法保护违法行为人的合法权益。违法行为人实施了违法行为,理应依法处罚,对其相关权利进行限制或者剥夺,但对其合法权利仍应给予平等的保护。凡是法律没有限制或者剥夺的权利,都不能非法限制或者剥夺。对违法行为人的人权,不仅要从实体规定上尊重并保障,还要注意从执法程序上予以保障。 保护公民的人格尊严是尊重和保障人权的重要内容,公民的人格尊严不受侵犯是公民享有的基本权利。《宪法》第38条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”人格尊严是一种绝对价值,对于实施违法犯罪行为的人可以限制其人身自由,甚至剥夺其生命,但是不能侮辱其人格。尊重人格尊严没有例外,任何人在任何情况下都具有完全相同的人格尊严。从某种程度上讲,看得见的刑讯逼供和看不见的人格贬损,都是对人格尊严的践踏,与现代民主法治精神格格不入。这也就是说,无论是否存在违法行为,公民的人格尊严都必须得到尊重,否则就可能事倍功半。在尊重和保障人权意识日渐深入人心的今天,从法律制度上确认并保护公民的人格尊严有着十分重要的现实意义。 【实务问题】 行政处罚决定生效法律文书是否应当向社会公开? 根据国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的规定,行政许可、行政处罚的执法决定信息要在作出之日起7个工作日内公开,但法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关执法公开规定》规定,适用简易程序作出的行政处罚决定生效法律文书可以不向社会公开。法律文书有下列情形之一的,不得向社会公开:一是案件事实涉及国家秘密或者警务工作秘密的;二是被行政处罚人、行政复议申请人是未成年人的;三是经本机关负责人批准不予公开的其他情形。向社会公开法律文书,应当对文书中载明的自然人姓名作隐名处理,保留姓氏,名字以“某”替代。向社会公开法律文书,应当删除文书中载明的下列信息:一是自然人的住所地详址、工作单位、家庭成员、联系方式、公民身份号码、健康状况、机动车号牌号码,以及其他能够判明其身份和具体财产的信息;二是法人或者其他组织的涉及具体财产的信息;三是涉及公民个人隐私和商业秘密的信息;四是案件事实中涉及有伤风化的内容,以及可能诱发违法犯罪的细节描述;五是公安机关印章或者工作专用章;六是公安机关认为不宜公开的其他信息。删除上述有关信息影响对文书正确理解的,可以用符号“×”作部分替代。 第五条[教育与处罚相结合原则] 办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法。 【条文释义】 本条是关于教育与处罚相结合原则的规定。 公安机关办理行政案件,要始终坚持教育与处罚相结合的原则。具体来讲,就是公安机关依法对违法行为人实施处罚,旨在纠正其违法行为,使违法行为人认识到自己的行为给社会和他人带来的危害,以及因此要受到相应的法律制裁,通过对其实施处罚使其本人受到教育,以后不致重犯;同时,通过对违法行为人实施处罚,也让周围群众认识到某种行为的社会危害性和违法性,引以为戒。处罚不是目的,在有些情况下,为更好地实现法律的教育功能,可以不予处罚。《程序规定》在相关条款中具体体现了这一原则。比如,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚;违法行为人主动消除或者减轻违法行为危害后果,并取得被侵害人谅解的,应当从轻、减轻处罚或者不予处罚;对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等情节较轻的违反治安管理案件,公安机关可以调解处理。在实践中,要根据不同案件的具体情况合理运用教育与处罚相结合原则,避免僵化、机械执法。 【实务问题】 正确贯彻教育与处罚相结合原则,应当注意哪些问题? 首先,要坚持依法实施处罚,公安机关及其人民警察在对违法行为人实施处罚时必须严格依法进行,以事实为根据,以法律为准绳,坚持法律面前人人平等。违法行为人应当受到相应的处罚,但处罚只是手段,教育违法行为人本人和周围群众自觉守法才是根本目的。如果该罚不罚、不该罚滥罚或者同事不同罚、畸轻畸重、因人施罚,不仅会损害法律的尊严,也难以起到教育的作用。对违法行为人而言,不仅不能起到教育作用,还可能激起其对法律以及执法者的憎恨,甚至会引发其他严重后果;而对周围群众而言,因为认为处罚不公,很有可能丧失对法律的信心,丧失维护社会秩序和公共安全的自觉性,漠视社会公平与正义。因此,坚持教育与处罚相结合原则,必须做到依法实施处罚。 其次,要克服片面强调处罚,为处罚而处罚的倾向。一些民警认为,既然已经对违法行为人实施了处罚,就没有必要再继续进行教育。违法行为人是否认识到自己行为的违法性和社会危害性,是否从中吸取了教训,以后会不会自觉守法,对周围群众是否起到警示教育作用,则是另外一回事,以致在实践中出现“以罚代教,以罚代管,一罚百了”,而违法行为人依然我行我素的现象。这既侵害了国家和人民的利益,又影响了社会秩序,在人民群众中造成不良影响。针对这种错误思想,《行政处罚法》《治安管理处罚法》将“处罚与教育相结合”作为办理行政案件、实施行政处罚的原则之一确定下来,规定行政处罚的目的是纠正违法行为,教育公民、法人和其他组织自觉守法。只要能够达到这一目的,对轻微的违法行为并不一定都要实施行政处罚。《行政处罚法》第27条第2款规定的“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”就体现了这一原则。根据上述规定,公安机关在办理行政案件的每一过程和环节都应当遵守这一基本原则,处罚不是最终目的,通过处罚教育违法行为人和其他群众自觉守法才是贯彻实施法律的根本目的所在。 最后,要克服片面强调教育,忽视处罚所具有的惩戒作用的倾向。这种倾向具体表现为,放纵违法行为,怕惹麻烦,更怕办不好案件被人告状,因而对违法行为人的违法行为持消极态度,过于强调说服教育,而忽视对违法行为人的处罚或者该处罚的不处罚,该重罚的从轻处罚。此种做法同样不可能起到教育作用,相反会让违法行为人产生侥幸心理,认为对自己的违法行为的处罚不过如此，从而损害法律的权威。 第六条[保护未成年人合法权益原则] 办理未成年人的行政案件,应当根据未成年人的身心特点,保障其合法权益。 【条文释义】 本条是关于保护未成年人合法权益原则的规定。 根据我国法律规定,未成年人,是指未满18周岁的人。未成年人正处在成长阶段,由于其年龄尚小,体力、智力尚处于不成熟时期,控制自己行为和辨别是非的能力较差,在实施违法行为时,难免有一些冲动和盲目。此外,从未成年人的情况看,他们又有可塑性强、易于教育和矫治的特点。因此,对涉及未成年人的案件应当根据未成年人的生理、心理发育和知识、社会生活阅历的发展状况,坚持注重教育为主、惩罚为辅的原则,以促使未成年违法者改过自新。《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)明确规定,对违法犯罪的未成年人,实行教育、感化、挽救的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则。由于未成年人生理、心理尚未完全发育成熟,不具备或者不完全具备充分保护自己合法权益的能力,因此,在办理涉及未成年人的行政案件时,应当根据未成年人的身心特点,保障他们的合法权益不受非法侵害。总之,公安机关办理未成年人的行政案件,既要坚持教育、感化和挽救的方针,从教育入手,以情感人,以理服人;又要注意考虑未成年人的心理特点和承受能力,尊重其人格,保障其依法享有的各项合法权益。《程序规定》第157条明确规定,不满14周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,但是应当责令其监护人严加管教。已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。对已满14周岁不满16周岁;或者已满16周岁不满18周岁, 初次违反治安管理或者其他公安行政管理的,依法作出行政拘留决定但不送拘留所执行等,都是贯彻该项原则的具体表现。当然,对不满14周岁的人实施了违法行为不予行政处罚,并不是说放任不管,而是从保护其合法权益的角度出发,规定由其监护人严加管教,并在不予行政处罚决定书中载明。如果其父母或者其他监护人无力看管,也可以将其送到工读学校进行矫治或者接受教育。对依法应当追究法律责任的未成年人,公安机关在具体办案过程中,也要考虑未成年人的身心特点,对其加以特殊保护,防止他们过早地因一些轻微违法行为而自暴自弃,以保障他们的合法权益。有关具体内容在后面的章节中有较为详尽的表述,在此不再赘述。 【实务问题】 1.如何正确认定未成年人的年龄? 根据我国法律规定,实施违法行为的人必须达到一定的年龄才能承担相应的法律责任,年龄不同,承担的法律责任也有所不同。因此,正确认定未成年人的年龄,对正确办理未成年人行政案件,保护未成年人的合法权益,具有重要的意义。正确认定未成年人的年龄,应当注意以下几个问题： (1)要正确计算年龄。关于在行政案件中如何计算年龄的问题,我国法律、法规目前均未作出明确规定。2006年最高人民法院《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1-4条对确定未成年人刑事责任的年龄作出明确规定,“未成年人刑事案件,是指被告人实施被指控的犯罪时已满十四周岁不满十八周岁的案件。刑法第十七条规定的'周岁’,按照公历的年、月、日计算,从周岁生日的第二天起算。审理未成年人刑事案件,应当查明被告人实施被指控的犯罪时的年龄。裁判文书中应当写明被告人出生的年、月、日。对于没有充分证据证明被告人实施被指控的犯罪时已经达到法定刑事责任年龄且确实无法查明的,应当推定其没有达到相应法定刑事责任年龄。相关证据足以证明被告人实施被指控的犯罪时已经达到法定刑事责任年龄,但是无法准确查明被告人具体出生日期的,应当认定其达到相应法定刑事责任年龄”。笔者认为,上述司法解释虽然是针对刑事案件而言的,但它对公安机关办理行政案件时正确认定未成年人的年龄具有借鉴作用。这也就是说,公安机关在办理涉及未成年人的行政案件时,应当正确认定未成年人的年龄:一是年龄应以公历的年、月、日计算;二是每满12个月为1周岁,而且必须是从满12个月的第二天起算。 (2)要仔细核实年龄。因为违法行为人是否未成年人,直接关系到其所承担的法律责任,有的违法行为人可能以未达到法定责任年龄为由逃避法律制裁,还有的违法行为人不清楚自己的实足年龄,为做到不枉不纵,公安机关在办理行政案件时必须对违法行为人的年龄进行核实。首先是在询问时要问清楚违法行为人的年龄并核实。遇到不易判断或者有疑问的,要认真查阅违法行为人的档案、户口簿、户口底册等关于违法行为人年龄的记录。仍不能准确认定的,可以走访其家人、邻居、同事、同学等可能知悉其年龄的人。一般来讲,判断违法行为人的年龄应以户口登记为基本依据,但如果违法行为人未登记户口的,应当按照以上方法多方查证核实,不能仅凭其自报的年龄作出决定。如果采取上述办法还不能确定的,可以作骨龄鉴定。2000年最高人民检察院《关于“骨龄鉴定”能否作为确定刑事责任年龄证据使用的批复》规定,“犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址,年龄不明的,可以委托进行骨龄鉴定或其他科学鉴定,经审查,鉴定结论能够准确确定犯罪嫌疑人实施犯罪行为时的年龄的,可以作为判断犯罪嫌疑人年龄的证据使用。如果鉴定结论不能准确确定犯罪嫌疑人实施犯罪行为时的年龄,而且鉴定结论又表明犯罪嫌疑人年龄在刑法规定的应负刑事责任年龄上下的,应当依法慎重处理”。据此,笔者认为,公安机关办理行政案件,必要时可以委托有鉴定资格的人员对违法行为人进行骨龄鉴定或者其他科学鉴定,得出的鉴定意见能够准确确定违法行为人实施违法行为时的年龄的,可以作为判断其年龄的证据使用;如果得出的鉴定意见仍不能准确确定违法行为人实施违法行为时的年龄,但能表明其在法定责任年龄上下的,一般应按照从宽的原则掌握。 (3)认定年龄应当以实施违法行为时为准。认定年龄应当以违法行为人实施违法行为的时间为准,法律不要求违法行为人对自己未达到法定责任年龄时实施的违法行为承担责任,也不要求其对达到法定责任年龄前实施的违法行为和成年人一样负完全的法律责任。未成年人承担法律责任的前提就是在实施违法行为时达到法定责任年龄。 2.未达到法定责任年龄的未成年人实施违法行为不负法律责任,但如果对他人造成人身伤害或者财产损失,是否应当承担民事赔偿责任?有违法所得或者非法财物的如何处理? 《治安管理处罚法》第8条明确规定,违反治安管理的行为对他人造成损害的,行为人或者其监护人应依法承担民事责任。如果未成年人因违法行为给他人造成人身伤或者财产损失,虽然未成年人因法律规定不承担法律责任,但其监护人必须依照法律规定承担相应的民事赔偿责任。《程序规定》第172条第1款第2项规定,对未成年人通过实施违法行为获得的违法所得或者非法财物,应当予以追缴或者收缴。 第七条[保护各民族使用本民族语言文字权利原则] 办理行政案件,在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,应当使用当地通用的语言进行询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人,应当为他们提供翻译。 【条文释义】 本条是关于保护各民族使用本民族语言文字权利原则的规定。 根据我国《宪法》的规定,民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,依照本民族自治地方自治条例的规定,使用当地通用的一种或者几种语言文字。本条是《宪法》规定的具体化,就是为了保障各民族当事人都能够在公安机关办理行政案件时享有平等的权利,不致因语言文字不通而导致其合法权益受到侵害。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,公安机关办理行政案件时应当使用当地通用的语言进行询问。贯彻该原则,有利于加强各民族团结;有利于保障各民族的当事人能够平等地享有和充分行使各项权利;有利于公安机关全面查清案情,依法正确处理行政案件;有利于当地群众了解案件事实和处理情况,增强法治观念;有利于保障行政案件调查处理工作的顺利进行。 【实务问题】 1.如何理解“少数民族聚居或者多民族共同居住的地区”和“当地通用的语言”? 所谓少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,是指某一个少数民族群众集中居住的地区,或者是有多个少数民族群众共同居住的区域,这些区域必须形成一定的规模,不能简单地理解为只要是有部分少数民族群众居住的区域就是少数民族聚居或者多民族共同居住的地区。一般而言,少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,通常是指民族自治地方,如自治区、自治州、自治县。在这些地区需要使用本民族通用的语言文字。所谓当地通用的语言,是指当地的国家权力机关和行政机关行使权力和履行义务时正式使用的民族语言。 2.公安机关办理行政案件时应当如何使用当地通用的语言进行询问? 在执法实践中,我们要正确理解本条规定,不能机械地将使用当地通用的语言局限于在询问时,如当事人只懂当地通用语言,在公安机关办理行政案件的其他环节,也应使用当地通用的语言。比如,公安机关出具的各种法律文书就需要有汉语和当地通用语言文字的对照翻译,否则,当事人的各项权益可能会因不通晓语言文字而受到侵害。另外,为了保障案件调查处理工作的顺利进行,保护当事人的合法权益,对于不通晓当地通用语言文字的当事人,公安机关有义务为其提供翻译。语言平等是民族平等的重要内容,公安机关在办理行政案件过程中,如遇当事人不通晓当地通用的语言文字,无论其是否居住在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,都必须为其聘请翻译人员进行口头或者文字翻译,绝不能以其未居住在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区为由,拒绝为其提供翻译。 3.在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,公安行政法律文书是否也需翻译成当地通用语言文字? 《中华人民共和国民族区域自治法》第47条规定:“民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件,并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人,应当为他们提供翻译。法律文书应当根据实际需要,使用当地通用的一种或者几种文字。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。”参照该条规定,为更好地保障少数民族当事人的合法权益,便于公安机关开展工作,也便于少数民族当事人准确理解法律文书的内容,在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,公安机关应当根据实际需要,在相关公安行政法律文书中印制当地通用的一种或者几种文字。 第八条[公安机关及其人民警察的保密义务] 公安机关及其人民警察在办理行政案件时,对涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当保密。 【条文释义】 本条是关于公安机关及其人民警察保密义务的规定。 《修改决定》将本条从第四章“证据”调整至第一章“总则”中,是为了进一步强调公安机关及其人民警察的保密义务。相关保密义务贯穿于案件办理全过程,且不随案件的终结而终结。 所谓国家秘密,是指关系到国家安全和利益,由有关的国家机关依照法定程序和标准确定的,只限一定范围内的人员在一定时间内知悉的事项。国家秘密分为绝密、机密和秘密三级,对不同密级的秘密,有不同的保密要求。在实践中,人们通常对涉及国防、外交、侦查等政治性较强的国家秘密有较强的保密意识,但容易忽视对经济、社会和科技等方面国家秘密的保护,这应当引起办案人民警察的重视。所谓商业秘密,根据《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《中华人民共和国反不正当竞争法》和有关法律的规定,是指不为公众所知悉,能为权利人(所有者、被许可使用者)带来一定经济利益,并经权利人采取保密措施的具有实用性的技术信息和经营信息,具体表现为生产工艺、配方单、设计方案和客户名单等。关于个人隐私的范围,我国法律尚没有专门界定,只是在相关法律和司法解释中有一些零星规定。《宪法》第38条规定,中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》规定,对未经他人同意,擅自公布他人的隐私材料,致他人名誉受到损害的,按照侵害他人名誉权处理。根据有关法律规定和近年来的司法实践,个人隐私,主要是指公民与公共利益无关的个人私密信息,包括个人私密信息、私人活动和私人空间。狭义的个人隐私通常与个人人格、名誉紧密相关,如个人的健康状况、身体的私密部位、两性生活、个人日记等;广义的个人隐私包括个人不愿意让他人知道的各种个人情况,如个人财产情况等。 【实务问题】 1.公安机关及其人民警察保密的对象是国家秘密、商业秘密或者个人隐私,还是整个行政案件? 理解本条的含义,首先要明确保密的对象是案件涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,而不是整个行政案件。公安机关办理行政案件,应当遵循合法、公正、公开的原则,对于涉及的国家秘密、商业秘密或者个人隐私,应当保密,且所采取的措施应当以能够保护有关国家秘密、商业秘密或者个人隐私为限。 2.公安机关及其人民警察在办理行政案件过程中如何保护国家秘密、商业秘密和个人隐私? 国家秘密、商业秘密和个人隐私受法律保护,泄露国家秘密商业秘密或者个人隐私要承担相应的法律责任。公安机关的人民警察要增强保密意识,在办理案件过程中,不得查询与案件无关的国家秘密、商业秘密和个人隐私;对案件涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私,要采取一些必要的措施防止泄露。涉及国家秘密的案件要在相应的案卷材料上标明密级,对涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私等内容尽量在相关的法律文书上予以省略,限制或者禁止查阅、复制、摘录等。《程序规定》第63条规定:“报案人不愿意公开自己的姓名和报案行为的,公安机关应当在受案登记时注明,并为其保密。” 根据《公安机关执法公开规定》的规定,公安机关不得向权利人以外的公民、法人或者其他组织公开涉及商业秘密、个人隐私的执法信息,但是,权利人同意公开,或者公安机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以公开。需要指出的是,本条虽然规定了“在办理行政案件时”,但并不能理解为公安机关及其人民警察相应的保密义务只存在于案件办理过程中,保密义务并不随案件的终结而终结。 3.违法嫌疑人以个人隐私为由拒绝公安机关办案人民警察查询有关情况的,如何处理? 根据《宪法》的规定,中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。公安机关依法调查违法行为时,出于维护社会治安秩序和公共利益的需要,有权依法了解、查询公民与案件有关的个人隐私,公民不得借口涉及个人隐私而隐瞒与案件有关的情况或者事实。但对于与案件无关的情况,无论是否涉及个人隐私,公民都有权拒绝提供。因此,对违法嫌疑人以个人隐私为由拒绝公安机关办案人民警察查询有关情况的,公安机关应当根据案件情况区别对待。对与案件有关的,公安机关可以直接依法查询;对与案件无关的,公安机关不得查询。 第九条[公安机关人民警察的执法行为规范] 公安机关人民警察在办案中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 【条文释义】 本条是关于公安机关人民警察的执法行为规范的规定。 本条切实贯彻权力与责任对等原则,既赋予公安机关及其人民警察履行公安行政管理职责所必需的权力,又对其权力的行使作了严格规范;既要使违法行为人依法受到处理,又要防止公安机关及其人民警察不当或者违法行使权力对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害。本条要求公安机关人民警察在办理行政案件过程中,一要注意保护公民、法人和其他组织的合法权益;二要注意必须合法、公正地实施行政处罚或者采取强制措施,依照法律、法规的规定约束自己的行为。公安机关人民警察对自己职责范围内的工作,应当认真负责,忠于职守。人民警察作为执法者,首先自己要守法。人民警察如果不履行法定职责,在办案中有玩忽职守,徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物等行为,致使公民、法人和其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序受到损害或者可能受到损害的,必须承担相应的法律责任。这里的“法律责任”包括以下两点:一是给予处分。《中华人民共和国监察法》第45条规定,监察机关对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)对人民警察的处分等级、内容和结果运用等也作出明确规定。二是追究刑事责任。刑事责任,是指行为人触犯刑法所应当承担的法律后果。承担刑事责任的主要方式是承担刑事处罚。因此,公安机关人民警察办案时必须严格执行法律、法规的规定,正确履行法定职责,对玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物,情节严重,构成犯罪的,要依法追究刑事责任。《中华人民共和国监察法》第45条规定对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。 【实务问题】 如何正确理解本条所列举的玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的行为,应当承担行政法律责任和刑事法律责任的规定? 本条所列举的玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的行为,只是公安机关人民警察在办理行政案件时较为突出、常见的几种违法犯罪行为,并不是说人民警察在办理行政案件时只有实施了上述行为才应当承担相应的法律责任。人民警察如有本条规定之外的其他违法违纪或者犯罪行为的,也必须承担相应的法律责任。人民警察作为执法者,理应模范地遵守国家的各项法律、法规以及纪律要求,对其所有的违法违纪行为必须承担相应的法律后果。在“总则”中仅列举部分行为,主要是从保障《程序规定》内容的完整性角度考虑的,在本条中既不可能也没必要将人民警察在办理行政案件中可能出现的所有违法行为一一列举。如果人民警察在办理行政案件时实施了违法犯罪行为,也不能直接引用本条规定追究其法律责任,而是必须按照其实施的行为所触犯的相关法律、法规和纪律条令的规定处理。 第二章 管辖 第十条[地域管辖] 行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。 违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地,包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点;违法行为有连续、持续或者继续状态的,违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地,包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。 居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方,但在医院住院就医的除外。 移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据,并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。 【条文释义】 本条是关于公安机关行政案件地域管辖原则的规定。 根据《修改决定》,本条增加了两款,分别明确了违法行为地、居住地的具体范围。 行政案件管辖是确定行政案件由哪个行政机关办理的制度,是行政权在行政机关内部的一种划分。明确行政案件的管辖权,既有利于防止公安机关之间管辖冲突、争夺案件,又有利于防止公安机关推诿扯皮、该为不为。管辖权从性质上来分,可分为司法管辖权和行政管辖权。司法管辖权,又称诉讼管辖权。《程序规定》规定的案件管辖属于行政管辖。管辖从内容上来分,可分为地域管辖、级别管辖、职能管辖、指定管辖等。本条规定的是地域管辖,包含了以下四点内容： 第一,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地,包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点;违法行为有连续、持续或者继续状态的,则违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法行为属于“状态犯”的,则状态持续的地方也属于违法行为发生地。例如,吸食、注射毒品行为应当属于“状态犯”,发现地公安机关就可以按照违法行为发生地原则管辖。违法结果发生地,包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。 上述对违法行为地的界定,主要有两个方面的考虑: 一是与刑事案件相关规定保持一致。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第2条第1款规定:犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条第2款进一步明确:“犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪结果发生地。犯罪行为发生地,包括犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地等与犯罪行为有关的地点;犯罪行为有连续、持续或者继续状态的,犯罪行为连续、持续或者继续实施的地方都属于犯罪行为发生地。犯罪结果发生地,包括犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。 二是明确违法结果发生地包括违法对象被侵害地,以解决违法行为与违法结果分离情形下的管辖问题。例如,甲在北京打电话实施诈骗,乙在上海接到电话被骗并通过银行转钱给甲,根据“违法结果发生地,包括违法对象被侵害地”的规定,上海市公安机关作为违法对象被侵害地,也可以管辖该案件。 第二,行政案件如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖。违法行为人居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地,是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方,但在医院住院就医的除外。上述经常居住地的概念界定,借鉴了最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第4条的规定。 需要强调的是,违法行为人居住地管辖原则是一项补充原则,只有在“更为适宜”的情况下才能适用。在违法行为地公安机关和违法行为人居住地公安机关管辖发生争议时,应当坚持违法行为人居住地管辖原则服从违法行为地管辖原则。 第三,涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件不适用违法行为人居住地管辖原则,只能由违法行为地公安机关管辖。主要考虑以下两方面:一是违法行为人居住地管辖原则是补充原则,适用时应有所限制;二是防止个别公安机关滥用违法行为人居住地管辖原则,争办卖淫、嫖娼、赌博、毒品等案件。需要说明的是,上述“涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件”不是指具体违法行为名称而是相关一类案件,如“引诱、容留、介绍卖淫”行为就属于卖淫”案件范围。 第四,案件移交。《程序规定》虽然规定了违法行为人居住地管辖的补充原则,但为了及时收集证据,节约办案成本,特别规定,移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据,并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。这就要求违法行为地公安机关认为由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜,而决定将案件移送管辖的,不能不开展调查取证工作。对于先期调查取得的证据,在移送案件时应当一并移送。在移送案件后,违法行为地公安机关还要配合违法行为人居住地公安机关做好调查取证工作。 【实务问题】 1.如何认定“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”? “由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”可以从以下两个方面来把握:一是由违法行为人居住地公安机关管辖比由违法行为地公安机关管辖更能节约成本、提高效率。例如,违法行为地公安机关发现违法行为时,违法行为人已经回到居住地的,违法行为地公安机关可以将违法行为人实施违法行为的证据等移交违法行为人居住地公安机关,由违法行为人居住地公安机关管辖。二是由违法行为人居住地公安机关管辖更有利于案件的处理。 “由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”由谁来认定呢?笔者认为,违法行为地公安机关管辖是基本管辖原则,即违法行为原则上由违法行为地公安机关管辖。如果违法行为人居住地公安机关认为由自己管辖更为适宜的,应当与违法行为地公安机关协商,不宜单方决定。同时,违法行为地公安机关认为由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,也应当与违法行为人居住地公安机关进行协商。当然,违法行为地公安机关和违法行为人居住地公安机关的共同上级公安机关也可以认定何为“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜”。 2.行政案件的内部管辖分工如何划分? 对有些行政案件,如道路交通安全管理案件、出入境管理案件等,法律、法规明确规定了执法主体,应当按照法律、法规规定执行。除此之外,其他行政案件的内部管辖属于公安机关内部分工问题,公安部有明确规定的,按照公安部的规定执行;没有明确规定的,地方公安机关可以根据实际确定。法律、法规未赋予执法主体资格的公安机关内设部门,必须以所属公安机关名义对外执法。 3.对在外地吸食毒品的违法行为人,发现地公安机关有无管辖权? 按照公安部《关于对查获异地吸毒人员处理问题的批复》的规定,吸毒行为就其行为特性而言是一种持续状态,发现地公安机关可以按照违法行为发生地原则予以管辖。但是,如果吸毒行为实际发生地公安机关已经对吸毒人员依法处理的,发现地公安机关则不得对同一行为作出处理决定。 第十一条[网络违法案件的管辖] 针对或者利用网络实施的违法行为,用于实施违法行为的网站服务器所在地、网络接入地以及网站建立者或者管理者所在地,被侵害的网络及其运营者所在地,违法过程中违法行为人、被侵害人使用的网络及其运营者所在地,被侵害人被侵害时所在地,以及被侵害人财产遭受损失地公安机关可以管辖。 【条文释义】 本条是关于网络违法案件的管辖规定。 本条是根据《修改决定》新增加的规定。 近年来,信息网络高速发展,全方位地改变着社会生产、生活方式,同时也带来了严重的网络违法问题。网络违法行为的表现形式多种多样,但总体上可以概括为针对或者利用网络实施的违法行为。基于网络的超时空性、信息传播速度快等特点,对网络违法案件的管辖应当与传统的违法犯罪有所区别。为满足新时代执法需要,本条参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第16条,最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》第2条的有关规定,对网络违法案件的管辖作了明确。其中,网络、网络运营者等概念与《中华人民共和国网络安全法》(以下简称《网络安全法》)保持一致。根据《网络安全法》第76条的有关规定,网络,是指由计算机或者其他信息终端及相关设备组成的按照一定的规则和程序对信息进行收集、存储、传输、交换、处理的系统;网络运营者,是指网络的所有者、管理者和网络服务提供者。 第十二条[行驶中的客车上发生的案件的管辖] 行驶中的客车上发生的行政案件,由案发后客车最初停靠地公安机关管辖;必要时,始发地、途经地、到达地公安机关也可以管辖。 【条文释义】 本条是关于行驶中的客车上发生的案件的管辖规定。 本条是根据《修改决定》新增加的规定。 对发生在行驶中的客车上的违法行为,由于车辆一直处于移动状态,违法行为地可能是跨地域的,而且有些客车上发生的违法行为(如盗窃等)可能实际发生的时间和地点在最初受案时难以确定。为便于此类案件的顺利办理,更及时有效地保护当事人的合法权益,同时避免出现公安机关办案单位推诿、不作为的问题,增加了本条规定。适用本条规定,需要注意两点:一是本条规定的“必要时”主要是从有利于案件的顺利办理和保护当事人合法权益角度考量。二是本条规定的“客车”不包括火车列车和地铁列车。火车列车上发生的行政案件管辖分工适用《程序规定》第16条第1款的规定;地铁列车上发生的行政案件由当地公安机关根据实际需要确定,实践中许多地方公安机关成立了专门的机构负责此类案件的办理。 第十三条[级别管辖的一般规定] 行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理,但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。 【条文释义】 本条是关于级别管辖的一般规定。 本条是根据《修改决定》新增加的规定。 在实践中,有的群众直接向省级公安机关甚至公安部报案,但由于省级公安机关、公安部不直接办理行政案件,导致案件无法及时处理。同时,少数人员以公安部、省级公安机关不受案调查为由提起行政诉讼,造成不必要的讼累。为妥善解决这一问题,明确执法责任、减少执法层级,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化公安执法规范化建设的意见》的有关要求,本条对级别管辖作了合理划分,明确“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理”。同时规定,“法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外”。例如,《境外非政府组织境内活动管理法》规定的相关行政处罚需由设区的市级以上人民政府公安机关作出。 【实务问题】 1.本条规定是否意味着地市级以上公安机关无权管辖行政案件? 本条规定只是从有利于明确执法责任角度对级别管辖作出一般规定,并不排除上级公安机关依法对行政案件行使管辖权,对重大、复杂的案件,上级公安机关仍然可以直接办理或者指定管辖,《程序规定》第15条对此作了相应规定。 2.行政案件的级别管辖与人民法院审理刑事案件的级别管辖有何不同? 人民法院审理刑事案件的级别管辖是《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)规定的,是各级人民法院在审判第一审刑事案件上的权限划分。它是十分严格的,上下级人民法院之间的关系不是领导与被领导的关系,而是审判监督关系,上级人民法院只能通过法定程序监督下级人民法院的审判活动,不能直接参与下级人民法院的审判活动。而公安机关上下级之间是领导与被领导的关系,上级公安机关可以指导下级公安机关执法办案。同时,除非有法律、法规的明确规定,具体行政案件的级别管辖属于公安机关的内部分工问题,公安机关可以根据实际情况确定。 第十四条[共同管辖] 几个公安机关都有权管辖的行政案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。 【条文释义】 本条是关于多个公安机关对行政案件都有管辖权时如何确定管辖机关的规定。 共同管辖,是指两个或者两个以上的公安机关对同一行政案件都有管辖权的情况,是管辖冲突的一种情形。产生共同管辖的情形主要有:(1)违法行为有连续、持续或者继续状态,而连续、持续或者继续状态经过了两个以上公安机关管辖区域的;(2)违法行为发生地与违法结果发生地不在同一公安机关管辖区域的;(3)几个违法行为之间具有牵连关系,而相互牵连的几个违法行为又分别发生在两个以上公安机关管辖区域的;(4)同一违法行为人在不同地区实施同一违法行为的;(5)同一违法行为人在不同地区实施多个违法行为的;(6)共同违法行为中的数个违法行为人在不同地区实施共同违法行为的,等等。 为防止管辖冲突,必须在具有管辖权的几个公安机关中确定一个公安机关管辖,本条确定的就是由最初受理的公安机关管辖的原则。这主要是考虑,最初受理的公安机关相比后受理的公安机关掌握的案情和证据一般来说比较多,有利于提高办案效率。同时,明确由最初受理的公安机关管辖还有利于明确执法责任,减少受案环节的推诿和不作为问题。最初受理的时间可以接处警登记簿上登记的受理时间为准。为防止出现重复受理的情况,对具有共同管辖情形的案件,公安机关在受理时最好问一下当事人是否已向其他公安机关报案。对共同管辖的案件,公安机关在调查过程中发现其他公安机关已经受理的,应当及时终止调查,并将取得的证据移送最初受理的公安机关,并配合其继续进行调查。 对多个公安机关都有权管辖的案件,除由最初受理的公安机关管辖外,必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。所谓必要时,是指最初受理的公安机关不是主要违法行为地公安机关,如果由主要违法行为地公安机关管辖,将更有利于查清全部违法事实正确处理案件。主要违法行为地一般包括:(1)一人在不同地区有同一违法行为,其中主要违法行为地或者实施次数最多的地区；(2)一人在不同地区有不同的违法行为,其中最严重的违法行为地;(3)共同违法案件中,主要违法行为人实施违法行为的地区。 第十五条[指定管辖和直接办理] 对管辖权发生争议的,报请共同的上级公安机关指定管辖。 对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。 上级公安机关直接办理或者指定管辖的,应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。 原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权,并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关,及时书面通知当事人。 【条文释义】 本条是关于公安机关行政案件指定管辖和上级公安机关直接办理的规定。 管辖权争议包括积极的争议和消极的争议。积极的争议,是指两个以上公安机关都认为自己对某个案件有管辖权;消极的争议是指两个以上公安机关都认为某个案件不属于自己管辖。 发生管辖权争议,首先由争议双方协商解决;协商不成的,报请共同的上级公安机关指定管辖。上级公安机关接到下级公安机关请求指定管辖的请示后,应当及时指定管辖。对因管辖权争议引起的指定管辖,必须依法进行。这也就是说,依申请的指定管辖必须符合《程序规定》确定的管辖原则。 对重大、复杂的案件,即使下级公安机关没有提出申请,必要时上级公安机关也可以直接办理或者指定其他公安机关管辖。这是基于上下级公安机关之间的领导与被领导关系而确立的原则。所谓重大案件,是指影响范围超出下级公安机关管辖权,或者涉案人数众多或者关系重大的案件;所谓复杂案件,是指案情复杂,需要在较大范围内调查取证,或者虽然案情简单,但关系复杂,在当地办案存在人为干扰等因素的案件。所谓必要时,包括下级公安机关提出申请,或者上级公安机关发现下级公安机关在办案过程中存在地方保护主义等因素,或者受当地因素的干扰而影响公正办案,或者下级公安机关整体需要回避的。这里的“指定管辖”,可以不受违法行为地或者违法行为人居住地公安机关管辖原则的限制。这也就是说,上级公安机关可以指定与违法行为地或者违法行为人居住地公安机关无关的其他公安机关管辖。 上级公安机关直接办理案件或者指定其他公安机关管辖的,应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。这里的“其他有关的公安机关”,主要是指与案件受理、案件调查、案件处理等有关的其他公安机关。 原受理案件的公安机关自收到上级公安机关指定管辖的书面通知之日起即不再行使管辖权,应立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关,同时及时书面通知当事人。 以上规定完善了指定管辖的有关程序,有利于规范公安行政执法行为,强化对公安机关办案过程的监督,有利于保护当事人的合法权益,预防和减少因程序不规范、不完善等原因引发的各种纠纷。 第十六条[铁路、交通、民航、林业和海关缉私相关公关行政案件管辖分工的原则] 铁路公安机关管辖列车上,火车站工作区域内,铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件,以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。对倒卖、伪造、变造火车票案件,由最初受理的铁路或者地方公安机关管辖。必要时,可以移送主要违法行为发生地的铁路或者地方公安机关管辖。 交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件。 民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。 国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。 海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件。 【条文释义】 本条是关于铁路、交通、民航、林业和海关缉私相关公安机关行政案件管辖分工的原则的规定。 根据《修改决定》,本条第1款增加了对倒卖、伪造、变造火车票案件的管辖规定。 关于倒卖、伪造、变造火车票案件的管辖规定。随着实名制购票制度的施行,倒卖、伪造、变造火车票违法行为的方式发生了重大变化,违法嫌疑人更多的是利用网络、电话倒票。为更有效地查处相关违法案件,维护铁路运行秩序和广大人民群众的出行权益，《修改决定》对倒卖、伪造、变造火车票案件的管辖分工进行了补充完善,明确“对倒卖、伪造、变造火车票案件,由最初受理的铁路或者地方公安机关管辖。必要时,可以移送主要违法行为发生地的铁路或者地方公安机关管辖”。 关于“海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件”的规定。《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第10条规定,鉴于《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第6条赋予了海关侦查走私犯罪公安机构对阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件的查处权,根据《治安管理处罚法》的相关规定,海关系统相当于县级以上公安机关的侦查走私犯罪公安机构可以依法查处阻碍缉私警察依法执行职务的治安案件,并依法作出治安管理处罚决定。 需要注意的是,鉴于行业公安机关的管理体制改革正在进行，公安部有关通知已经明确,对于机构改革方案另有规定的,按照机构改革方案执行。机构改革方案涉及的相关职责调整到位之前,有关行政案件仍由原承担相关职责的公安机关办理。 来源：执法掌中宝微信公众号 |
|
|
