高敏丨为什么农民不愿意参与水利治理？

一

糖镇水利设施情况

糖镇位于粤西地区，第二、三产业极不发达，是一个以传统农业为主的乡镇。农业种植对于水资源和水利基础设施的依赖程度比其他任何产业都要高，糖镇以前主要依赖河流水源灌溉，覆盖农田面积小，且河流水源情况不稳定，导致耕地大面积撂荒。2022年糖镇启动引水陂工程，修复并续建原已荒废的干渠及水陂，干渠水源来自于糖镇某中型水库，工程完成后将大大增加农田水利覆盖面积。

目前，两条干渠已投入使用，灌溉用水覆盖率已提升至70%，促使大面积撂荒地复耕复种，同时促进土地流转，成功吸引种植大户、农业企业入驻。可以看到，此次水利设施的复建是一件对集体都有利的事情，不少农户也反映现在用水比以前方便很多，且缺水情况较以前有所好转。

然而通过走访调研发现，糖镇部分渠道存在堵塞情况，甚至有些农民耕种时会将垃圾就近扔进渠道里，认为垃圾会顺着渠道水流流走。而对于渠道堵塞的情况，村民会上报给村委会，等待村委会清理，只有少数行政村会组织村民清理或者个别村民会自行清理。这一现象折射出糖镇水渠清淤工作陷入集体行动的困境，即便在政府投资改善水利设施并产生实际效益后，使用者仍倾向于采取'搭便车'策略而非主动参与维护。 

二

 渠道清淤的困境

在糖镇，对于渠道清理的工作存在着政府、村委会及村民之间三方的博弈。就政府部门而言，认为渠道的建设可以由政府出资完成，但是后期的维护应该由使用者承担，因此，没有下达专门维护的资金，但是由于清淤工作实在不理想，严重影响渠道的使用，导致县水利部门找到国有企业帮忙处理，企业答应帮忙，但最多只能安排到30万元的款项，不能覆盖到整条渠道，只能对影响较大的地方先进行清理。

对于村民来说，认为渠道的修建、管护工作都是政府的事，与自己无关，当出现问题时就找到村委会反映，等待处理。村委会处于上下夹击的位置之中，对上若清理工作做得不到位，有来自政府部门的压力，对下又难以组织起村民来集体清理，且若自身不去清理亦害怕村民会闹事，笔者与某村书记访谈时曾问到“如果村民反映渠道堵塞后你们来不及去清理的话，村民着急用水不会自行清理吗？”村书记回到道“我们清淤工作还是很及时的，而且现在大家都有抖音。”言下之意是害怕他们通过社交平台闹事，因此目前渠道清淤的工作大多落在了村委会头上，从党群工作经费中列支。

“目前基本上都是村委会请人维护，补贴一天100块，一次一两天，一年两年三次的就可以，基本上是清理杂草，堵塞清除，目的在于通水，基本上靠村委会发挥作用，村小组干部巡逻与村民反映相结合。”（P村村书记）

“水库不怎么治理，去年县水务局去疏通过，平时小沟渠的疏通维护就是村委用党群经费去做。”（G村村书记）

“水利设施维修存在困难，部分项目上报后无法落实，日常清理工作主要由村干部负责。而且水利设施维修上报的项目，有的能批下来，有的批不下来，平时清理基本靠村干部，叫村民帮忙，很多人都不管，他们大多不种田了。”(H村村书记)

“村里清理一次就需要几千元。只能用党群服务经费来做，然后做几次就没有钱了。以前清理工作是群众自己处理自己的事情。现在就是我们检查过多，我们就只能主动帮忙整理好。”(S村村书记)

村委会属于基层群众性自治组织，在政府体制之外，而其核心功能应是组织村集体充分发挥自治的作用。但是就目前糖镇情况来看，村委会自治功能逐渐丧失，难以组织起村民来清理渠道，导致最后承担成本的还是政府，无论是国企出资的30万元维护费用或者是党群工作经费，本质上都是国家财政，虽然政府没有下达专项资金，但却相当于变相支付了渠道管护的费用。另外，由于清淤的工作都由政府及村委会承担了，反而巩固了村民渠道是政府的，与自身无关的意识，因此使用起来也是随意待之，进一步增加管护成本。

三

困境产生的缘由

亚里士多德认为凡是属于最多数人的公共事务通常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他自己多少有些相关的事务。奥尔森在此基础上进行更为深刻的演绎，提出了集体行动的逻辑，他认为个体的理性选择并不能保证集体理性，由于公共产品具有非排他性，个人不需要为公共产品的生产或供应承担任何成本也能享受收益，因此会出现“搭便车”的行为策略，而“搭便车”的心态就是造就集体行动困境的根源。在糖镇清淤工作中陷入了集体行动的困境，由于水利设施是准公共产品，亦具有非排他性，所有村民都可以享用，对于集体使用来说一条洁净畅顺的渠道当然是最优选择，但是对于个体来说，如果我清理自己所使用的那部分渠道但是别人不清理，那么渠道依然有可能是堵塞的，我付出了成本却没有收获；但是等待别人来清理，我则可以坐享其成，因此个体理性的选择便是不自行清淤。

集体行动的困境是普遍存在的问题，村民会自行清淤只能是少概率事件，那么就要通过村委会从中发挥作用，组织村民集体清淤。但是这在糖镇依然行不通，主要原因可能有以下三个方面。首先是出于维护干群关系，糖镇属于自身资源匮乏的乡镇，多依赖政府项目资金的支持，而且村干部工资全由财政资金统筹。在这样的背景下，村委会自治功能异化，逐渐变为上传下达的政府行政末梢，以执行政治任务为重。

以人居环境整治为例，政府有考核任务，每当有领导来检查的时候，村干部就需要村民帮忙“做做样子”应付考核，等检查过后再恢复原样（如：家禽圈养）；还有乡村外立面颜色统一，政府投资资金将村里的建筑外立面刷成统一的颜色，认为这样做可以使乡村看起来更美丽，可是在村民看来这些钱还不如投资到修桥、修路等更为实用的项目上。但是对于此，村干部是无能为力的，没有向上反馈的渠道，即使有可能也不会被采纳。因此，出于对村民配合的补偿，村委会自身就愿意去承担一些其他工作来维系干群关系（如：渠道清理）。

然后是熟人社会的逐步解体，奥斯特罗姆的研究发现，长期社会交往形成的社会信任、互惠模式及行为规范等社会资本对解决村庄集体行动中的“搭便车”问题有重要作用，但是对于糖镇而言，人口外流特别严重，根据2023年统计数据，镇户籍人口约4.55万人，但常住人口只有1.26万人，年轻人多外出务工，一般只有过年过节的时候才会回来，很多耕地由于缺乏劳动力耕作，通过土地流转给到外地人，村庄中原本建立的熟人关系网络逐渐被支离。

最后是总会有政府出面处理，对比起水利设施的维护和使用，政府部门更加重视的是耕地的种植问题，18亿亩的耕地红线是必须要守住的。如果因为水利的问题导致了大面积的耕地撂荒，当地政府可能会因此面临问责，两相权衡之下，政府部门只能被迫为水利设施维护兜底。

综上而言，复杂的成因导致糖镇渠道清淤陷入集体行动的困境难以解决，但是渠道的实际使用者是村民，若不能调动起村民参与管护的积极性，将直接影响到水利设施使用的效果与使用寿命。笔者认为这个问题虽然复杂但是应该不是无解的，目前通过乡村振兴建设，糖镇的发展逐步有起色，吸引了更多的乡贤回来投资乡村发展，可以尝试通过乡贤的力量，重拾乡村关系网络，调动村民参与公共事务的积极性；另外，既然村委会承担清淤工作需要支付一笔费用，是否可以尝试将这笔资金转化为激励村民清淤的奖金，建立起明确的奖惩激励机制，通过收益差异化扭转公共产品非排他性带来的困局。

·本期作者：高敏，华南理工大学社会工作研究中心研究生

·本期编辑：秉风