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重点评估：玉溪国税纳税评估模式的新尝试
玉溪市国税局 白剑雄 王红莲
玉溪市国税局充分发挥“税收分析—纳税评估—税源管理—税务稽查”四位一体的良性互动机制的作用，在评估模式、评估方法、评估指标、评估模型等方面不断尝试，取得了比较显著的成效，基本实现“评估一个行业、规范一个行业”的目的，有力地促进了税源管理质量的明显提升。2006年度评估及查补增值税税款819.84万元，其中税源管理部门评估补申报税款760.19万元；2007年1-9月评估及查补增值税税款1306.86万元，其中税源管理部门评估补申报税款833.86万元。根据省局数据监控分析系统显示，2007年1-9月，玉溪市增值税一般纳税人总体税负6.37％，比上年同期5.65％提高0.72％。
一、当前纳税评估工作现状
（一）评估组织机制不顺畅
近年来，纳税评估作为税源监控的重要手段，在规范行业管理、提高征管效率、增强纳税意识、优化纳税服务、降低执法风险、减少税款流失等方面的有效性越来越突显出来。然而，由于当前纳税评估还存在职责划分不明确、分税种单项评估、缺乏相应的组织保障等问题，评估工作流于形式、盲目评估等现象突出，在一定程度上影响了评估的质量和效果。主要表现为：一是职责分散于各部门。从横向看，纳税评估职责涉及征管、税政、税源管理等部门；从纵向看，基层税政部门对应流转税、所得税、进出口税收管理等上级部门，每个部门根据不同的工作要求下达评估任务，而最终评估工作则全部由税源管理部门的税收管理人员来承担，由此可能造成对一户企业多次评估，增加了税收管理人员和纳税人的负担。二是分税种单项评估实效性差。由于评估职责分散在各部门，相互之间缺乏相关性和紧密性，加之工作量大，评估结果往往可能是应付性的。
（二）评估人员综合素质有待进一步提高
纳税评估工作要求评估人员具备丰富的专业知识和工作经验，能够从多层面对税源状况、纳税行为进行定性与定量的案头分析。但当前评估人员业务技能不够熟练，业务素质参差不齐，难以从大量涉税信息中找出疑点问题，评估工作的中期监督作用没能得到有效的发挥。
（三）纳税评估的定位不准
纳税评估定位不准主要体现为：一是对纳税评估内涵、作用、方法认识不足，如何开展纳税评估概念模糊。二是对评估方式认识不足，不能正确理解税务稽查与纳税评估的区别，评估工作难以有效地开展。
二、评估模式上的新尝试
为进一步提高纳税评估工作的有效性，玉溪市国税局结合省局提出的“质量效率年”的要求，尝试建立“日常评估与重点评估相结合，专职评估与兼职评估相结合”的纳税评估模式，并在年初《玉溪市国家税务局增值税纳税评估工作规程（试行）》中进行明确。
玉溪市国税局现行的纳税评估模式主要有以下三种做法：
一是在基层税务机关的税源管理部门成立纳税评估小组，实行评估对象非主管税收管理员交叉评估的方式。该评估小组只负责总局、省局、市局下达的重点评估任务和区县局自行制定的评估任务，日常评估仍由主管税收管理员负责。
二是在基层税务机关建立纳税评估小组。该小组行使兼职评估和重点评估的职能，成员由局领导、税政、征管、计征、稽查、管理等部门人员组成，主要负责对本局重点行业、重点企业的异常纳税人进行重点评估。此种评估模式在我市红塔区局作为二级纳税评估机制运行，取得了一定的效果。
三是由市局抽调人员，组成市局纳税评估小组，行使兼职评估和重点评估的职能。负责市局选取的重点行业、重点企业异常户的纳税评估工作。此种评估模式在今年市局8月份对炼铁行业6户异常纳税人评估中取得了较明显的效果。
在实践运行以上几种评估模式的基础上，今后将进一步探索符合我市的评估模式，主要从优化基层税务机关人力资源合理配置的角度，结合纳税评估综合性强、专业化要求高等特点，将“日常评估与重点评估相结合，兼职评估与专职评估相结合”的评估模式运用于评估工作，实现从单一税种评估向多税并评的转变，实现由单一企业评估向行业评估的转变。在保持现有机构不变的前提下，从不同岗位抽调一部分业务素质高、综合能力强的人员，根据各县区局工作实际，建立松散型或紧密型评估机制。一是选择建立松散型评估机制，兼职评估人员在做好本职工作的同时，适当安排部分评估任务，通过“以点带面”的方式相互交流、相互学习，不断提高评估人员的个人能力，从而带动本部门整体的评估力量。如，在今年8月运输发票专项核查工作中，部分县区局抽调管理、征管、税政、稽查部门业务能力比较强的人员组成专项评估小组，在一定期间内专门负责运输发票抵扣企业的核查工作。二是选择建立紧密型评估机制，抽调人员组成专职评估工作小组，负责本辖区各税种的纳税评估任务。如，在税政管理部门设立纳税评估小组，由专职评估人员对国税机关管辖的税种实施评估，在日常评估的基础上，借助专职评估人员形成的人力优势、素质优势和组织优势，对重点行业、重点企业进行重点评估，实现评估工作的统一、有效、专业管理。
三、科学的评估方法显成效
（一）评估对象侧重于重点行业
实施重点评估，一是可以摸清行业税收管理情况，及时发现日常管理中存在的问题；二是通过对重点企业采取“解剖麻雀”的办法，进一步规范行业管理，实现“以评助管”的目的。以黑色金属冶炼及压延加工业的评估为例：
黑色金属冶炼及压延加工业是我除烟草制品业外的第二大重点税源行业。2006年，该行业增值税一般纳税人申报缴纳增值税21,181万元，占剔除烟草制品业之后增值税一般纳税人应纳税额的15.83％。2006年度该行业销售额比上年增长23.13％，同期应纳税额增长率为9.93％；该行业增值税平均税负率为2.77％，低于全省同期行业税负率3.94％，低于全国重点税源行业税负率3.69％。
根据以上分析，2006年底将该行业71户纳税人中税负偏低、应纳税额变动幅度低于销售额变动幅度超过参考值等可疑的49户确定为纳税评估对象，行业评估面达到了69％。通过评估，使炼铁企业2007年上半年与同期相比，税负提高了0.43%，评估及稽查补缴税款709万元。2007年8月，玉溪市根据省局工作要求再次选取炼铁行业中税负偏低的6户企业进行专项评估，确认补申报税款461万元，还有1户移交稽查部门查处。
玉溪市国税局通过对该行业近一年来的评估，共计补申报及稽查查补增值税税款1170万元。2007年1-9月，该市黑色金属冶炼及压延加工业税负为3.02％，比上年同期提高0.36％；其中，炼铁行业税负为3.80％，比上年同期提高0.46％。
（二）重视“面、线、点”的综合分析
结合全市各行业征管实际情况，玉溪市国税局建立有效的税收分析工作机制，认真做好“面、线、点”三方面的税收分析工作。一是对“面”的分析，即对本市增值税总体情况的综合分析，对我市与全省总体税负偏离程度较高的情形，进一步深入分析行业税负，最后找出影响最大的异常企业。二是对“线”的分析，即对行业增值税执行情况的综合分析，特点是对重点行业的分析。三是对“点”的分析，即对具体企业的疑点问题分析，主要从税负差异率、税负变动率、销售额和应纳税额变动率对比分析、销项平均税率与进项平均税率对比分析、进项税额构成分析、单位运费配比销售额分析、单位电费配比销售额及耗用电量分析、“四小票”抵扣税额占比例分析、滞留票分析、红字发票偏大等方面进行综合性分析。
（三）重视实地核查方法
科学、有针对性的实地核查方法是提高评估质量的重要手段。近年来，玉溪市国税局通过不断摸索和实践，发现以下几种评估方法比较有效：一是通过税收分析，突出疑点，实地核查重点明确。以炼铁行业为例，重点分析纳税人购进、生产、销售、存货等环节的各项指标，发现企业购进矿石进项抵扣不足、且17％税率的购进货物所占比例超过行业预警值、税负偏低等疑点，据此确定实地核查重点为有无账外销售行为。二是重视企业生产统计数据的核查。单纯看企业账面数据，发现疑点容易，寻找支持疑点的证据却比较困难。通过转换工作思路，从企业产出情况入手，直接深入企业厂区取生产统计数据、过磅房的过磅单存根。这种方法一般能够发现企业账面产出量与厂部统计的产出量相差的问题。三是重视企业存货实地核查。企业对货物已发出但未开票结算的情形，往往不及时反映销售收入计提销项税额，从而调控应纳税额。通过核查实际库存与账面库存是否一致，即可发现此类问题。四是重视往来账款的核查。部分企业往往通过往来账调节应纳税额，享受即征即退企业购买原辅材料未及时结算取得进项抵扣发票，原材料已耗用，但长期挂在往来账上，导致上一环节延迟缴税，享受优惠政策企业延迟抵扣税款而获得多退税；而一般企业则将产成品销售收入挂“预收账款”等往来账上，延迟反映销售。五是重视税务约谈的技巧和效果。税务约谈是一种人性化的税收管理方式。对评估分析发现的疑点和实地核查发现的一些问题，在约谈过程中利用强有力的数据资料及核查取得的证据材料，与企业进行约谈或确认，往往会得到事半功倍的效果。
（四）注重评估成果的应用和延伸
追求评估效益最大化已经成为税源管理的目标之一。因此，要加强后续成果推广，促进行业税源管理。一是及时维护更新行业评估模型，完善税收评估指标体系，更新部分评估分析指标参考值，进一步优化纳税人数据采集表。二是提出加强行业管理的工作意见，对评估中发现的行业共性问题，提出规范和加强行业管理的工作意见或建议。三是对在评估过程中发现问题的其他企业进行延伸评估。这种“顺藤摸瓜”的评估方式，不仅强化了行业税源监控，也有效地保证了增值税链条上各环节的规范管理。
四、纳税评估工作要处理好三个关系
（一）正确处理纳税评估与日常管理的关系
纳税评估是税源管理的有效手段之一，对日常基础管理起着补充作用。一方面，通过日常管理，可以为纳税评估审核分析、实地核查等环节提供有效信息，确保纳税评估的信息质量。另一方面，纳税评估强化了管理力度，将税法宣传、税务登记、发票管理等日常管理各环节形成一个整体，实现征管工作的闭合运行，可以及时发现日常管理中存在的问题。
（二）正确处理纳税评估与税务稽查的关系
纳税评估不但可以检验纳税申报的质量，及时发现和纠正日常管理中存在的问题，还可以为税务稽查提供案源，将大量一般性涉税违章行为解决在评估阶段，从而减轻税务稽查的工作压力。第一，纳税评估与税务稽查在调查方法、手段等方面有一定的相似之处，但二者在职责定位、法律程序等方面是不相同的。第二，税务稽查的功能主要是打击重大偷骗税行为，震慑涉税违法行为；而纳税评估是以解决一般性的税务违章问题为主，并侧重对纳税过程的全面监控管理。第三，纳税评估与税务稽查相比刚性不足，但灵活性较强。
（三）正确处理纳税评估与优化服务的关系
纳税评估是一种“分析在前、提醒在中、检查在后”的服务性预警管理方式，能够及时帮助纳税人依法纳税、减少税收风险、优化经营环境。首先，对一般性的政策理解错误、计算错误等原因造成的少缴税款，可以在纳税评估环节处理。这种人性化的管理方式极大地增强了纳税人的税法认同感，强化其税收遵从意识。其次，有利于加强纳税申报事中控制，及时发现问题并及时处理。第三，纳税评估能够进行税法宣传和纳税辅导，督促企业健全财务核算制度。
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