|
“两费”取消后，随着工商管理职能的转变，工商部门面临着新的机遇与挑战。如何以科学发展观指导行政执法工作？如何构建科学的执法机制？怎样使行政执法文书更加专业化、司法化，更能充分体现出和谐执法的说理与引导，是推进 “法治工商”建设等新时期、新情况、新形势的要求，并已成为我们工商执法部门的新课题和当务之急。 一、基层执法办案工作及行政处罚文书的现状及存在的问题： 目前基层工商的执法办案工作同横向，纵向相比虽已比较严格、规范、高效，但在“和谐执法”的建立、行政执法文书及自由裁量权的提升和规范等方面仍然存在着以下几个问题： （1）在执法的科学性、理论性、和谐性上缺乏统一、完善的机制；近些年来工商系统在公平、公正执法方面虽然已建立起了一整套切实可行、积极有效的执法体系，但还仍然存在着执法机制不够科学、完整的问题，制约了工商执法全面、深入的拓展和提升。 （2）执法的公开性、透明度还有待进一步提高； （3）原有行政处罚文书叙事过于笼统、说理不够充分； （4）执法办案中证据归责不够明晰、举证不够充实； （5）在规范自由裁量权适用的机制上还不够健全。对同一种违法行为的处罚没有比较统一、科学、严谨的规范制度，出现轻重失衡，宽严失度等现象； （6）存在执法随意性、执法不到位的问题。出现裁量不当，处罚畸轻，造成执法弱化；裁量偏高、处罚畸重，造成执法不公等现象； 二、存在问题的原因： 一是存在“四轻四重”的观念。长期以来的工商管理体制及理念，造成基层工商执法工作出现了“四轻四重”的现象，即“重收费轻管理” 、“重实体轻程序”、“重处罚轻引导”、“重强制轻说理”等问题，致使基层执法工作存在科学性不强，公开性不够等问题； 二是执法能力不强，执法水平急待提高。一些基层执法人员自身的法律意识、业务素质和思想素质等不能够完全适应现今法制社会发展的趋势及要求，存在有法不依，执法不严，违法不究的现象； 三是以钱定罚，以人定罚。例如：有的执法人员在查处违法行为时，适用裁量权不是看具体违法事实、情节，而是看相对人的经营状况好坏或看能交出多少钱为处罚的衡量标准；甚至出现同样一个违法事实多则上万、少则几百的处罚或随意放行的情况，都是由其“自由裁量权”说了算的状况。其中难免暗箱操作，潜伏着有失执法公平、公正的原则、滥用职权、执法随意性较大、不廉洁不公开、社会形象受损等一些深层隐患及问题； 四是监督机制不健全，监督制度不到位，说情风盛行，执法者不能抵制执法环境因素的干扰，为了照顾人情、关系、面子做出“重过轻罚、轻过不罚”的裁量，产生执法不公。 五是受执法手段制约，执法监管方式单一。因为受执法条件的制约，在工作上较倾向维持现状，在发展、创新、科学监管上缺乏完备的机制。 三、采取的对策： 为了探索解决以上问题并切实解决过去的行政处罚文书及自由裁量权行使中存在的问题，改变“一个套路一张纸，生硬条文说不全，罚多罚少任意说，一头雾水任处罚”的状况。按照区、市局的要求，兴庆一分局于2008年4月开始全面开展了“说理式行政执法”体系的建设，并将说理式执法文书与规范自由裁量权相结合，用科学发展观的理念指导实际工作，积极探索构建科学的执法机制，以此强化了执法效能，提升了执法水平。 （一）以“六个说理”构建“说理式行政执法体系”，实现 “一个打造一个创建”。 为了做到“一个打造一个创建”，即 “严格规范执法行为、打造过硬执法本领、查办高质量的处罚案件，创建一流的执法队伍”的宗旨。兴庆一分局结合“说理式执法文书及自由裁量权”推行工作，以创新的理念提出了以“六个说理”构建“说理式行政执法”体系的思路，并积极进行探索与实践，取得了良好的收效。 所谓“说理式行政执法”，是指在行政执法过程中，以处罚与教育相结合为原则，以全程说理、以理服人为手段，以查审分离、规范自由裁量权、说理式执法文书等创新制度为保障，以执法结果公平公正为标准，正确实施法律法规，充分化解行政争议。实践中，我们以“平等说理、公开说理、充分说理、公正说理、全面说理、真情说理”的“六个说理”全面展开行政执法工作： 一是现场检查平等说理。在现场检查时向当事人说明执法原由，告知当事人享有平等对应的权利和义务，并第一时间向当事人送达《兴庆一分局行政执法廉政监督及接受调查事项提示书》，主动接受社会监督，使执法活动阳光平等。 二是调查取证公开说理。在对已立案件进行调查讯问取证时，执法人员向当事人公开、全面、客观的宣讲相关法律法规和政策规定，做到边执法边普法。 三是普法沟通充分说理。在对违法当事人进行处罚前，执法人员与当事人进行普法与违法处理沟通、充分说理，告知其违法的后果及按照《相关违法行为处罚执行标准》对其公正处罚的依据及决定，制作《行政处罚事前普法沟通书》记录沟通结果，最大限度地减少行政争议，化解矛盾对立。 四是告知听证公正说理。 在进入听证告知程序后，以法律文书形式公正告知当事人拟处罚的内容、事实依据和法律依据，认真听取当事人的陈述申辩，了解行政相对人存在的实际困难，再次公正客观的对拟处理决定进行复核。 五是处罚决定全面说理。在制作行政处罚决定书时，按照说明事理、说通情理、说透法理的要求，准确反映当事人信息，完整表述案件事实，逐一列举案件证据，全面表述使用法律，说明当事人观点采纳与否的理由，阐明法律救济途径和不履行行政处罚决定的法律后果。并在送达行政处罚决定书时，抓住适当机会和行政相对人积极沟通，认真分析其存在问题的原因和危害后果，规劝其主动改正。 六是处罚执行真情说理。实施执法回访制度，通过有重点的回访沟通，真情听取行政相对人对行政执法的意见，在经营创业方面热情帮扶、提供指导和行政服务；通过“动之以情、晓知以理”的教育、引导，使执法目的得以顺利、全面到位的实现。 今年分局纪检监察部门开展的案件回访中，其中有一个是曾经被多次处罚的“钉子户”，这次又因为违反《特别规定》被处罚，在工商所查处他的行为初期，他曾一直是一副不服气的架势，可是经过了执法人员的“六个说理”之后，他心服口服的接受了处罚。这个曾经的“钉子当事人”对于说理式处罚文书的感受是：“过去的罚单一两张纸一个套路，让人不明白处罚的幅度和法律的规定，多数人只能认罚，罚得糊涂、罚的堵心。现在的行政执法文书政策法规说的全面，处罚理由依据写得完整，证据事实列得清楚，叫你看得明白、罚得服气！通过你们的处罚和教育，我们今后一定会守法经营的。” （二）以“八项措施”全力推行“说理式行政处罚文书” 为了帮助办案人员增强信心，克服思想顾虑，加强学习，自觉锻炼，认真写好每一份行政处罚文书，兴庆一分局采取了8项措施使说理式执法文书得以顺利的应用开来： 一是在第一时间印发示范案例样本，开展培训与讲解，指导办案人员从直观上学习、借鉴、掌握说理式处罚文书的制写要素与要求； 二是到办案部门现场指导，进行“面对面培训”；三是在办案人员的咨询和日常学习中耐心细致的进行“一对一讲解辅导”；四是编印了《兴庆一分局法制工作辅导站学习辅导资料系列（四）》将相关文件及示范样本汇编成册，人手一本发给全局执法人员在工作、实践操作中学习领会贯彻；五是在案件核审工作中认真把关，对于没有使用说理式处罚文书和自由裁量权标准的案件全部予以退卷处理，要求严格贯彻执行区、市局的要求。六是通过《执法办案通报》《法制工作辅导站》及网上办公平台开展“执法提示”、“办案指导”等业务辅导、举证和示范；七是通过执法检查、日常监督及专项抽卷检查等方式强化对执法行为、执法文书的规范与监督，促进此项工作的深入开展；八是通过执法责任制工作考核、年终考评、案件评查等项工作，检验案件质量，确保执法到位。 通过以上8项措施的开展，不仅确保了分局推行“说理式执法文书”工作的全面深入的开展，也为构建“说理式行政执法”体系打下了坚实的基础。截止目前，分局共有89起一般程序案件使用说理式的行政处罚文书并严格按照自由裁量权的相应标准进行处罚。 （三）以“三结合五确定七严格”等综合举措规范自由裁量权，努力打造“权力阳光运行机制”。 为改变以往“自由裁量=随意裁量”的现象，给自由裁量装一个刻度表，使“自由裁量权”不再“随心所欲”，赋予 “阳光执法”更新更深的含义。兴庆一分局在规范措施上积极创新思路，以“三个结合” “五个确定”“七个严格”等综合措施，确保自由裁量权的规范工作在一分局得以有效的推行和落实，努力打造“权力阳光运行机制””。 “三个结合”即：结合 “说理式行政执法体系”公开透明的特点；结合区局“说理式行政执法文书”、市局“案件调查终结报告司法化”强化证据意识、程序意识的要求；结合“行政处罚自由裁量权执行标准”及公平公正、过罚相当的原则，严格规范行政处罚行为、行政执法文书及自由裁量权的正确实施； “五个确定”即：确定完成任务时间；确定查办案件数量；确定执行目标及要求；确定案件类型及适用法规；确定部门及责任人，以此确保在较短的时间内达到最好的效果。 “七个严格”即：一是执法人员严格执法办案程序；二是法制部门严格核审把关；三是工商所及分局各办案部门查办自办案件严格落实“六统一两建立”制度；四是案件评审小组严格履行合议、公正职责；五是案件处罚严格执行《行政处罚自由裁量权执行标准》的规定幅度；六是行政处罚文书严格遵照区局‘说理式’处罚文书及市局‘调查终结报告司法化’要求制作；七是纪检监察部门严格执行案件回访制度，切实履行监督检查职责。 通过以上措施，不仅使此项工作在分局得以迅速全面的铺开和落实，并在案件查办工作方面创下了分局历年来“五个办案之最”，即：在短期内查办案件的数量最多；案件类型的涉及领域最广；立案查结案件最迅速；案件质量书写最为规范；当事人的“服气、服罚、及时缴款率”最高，使分局的执法办案工作取得了较大的提升，案件质量和案件类型、数量等也实现了质的、历史性的突破，兴庆一分局的执法办案工作由此又上了一个新的台阶，切实打造了“权力阳光运行机制”。 四、取得的成效 通过创新开展“说理式执法体系”及“权利阳光运行机制”的构建，分局的执法工作在创新、规范及提升上实现了“五提高三认可”“ 、“六转变四促进四保持”等几个显著成效： （一）“五提高”即为：一是进一步提高了执法队伍综合素质和执法技能。二是进一步提高了案件的质量。三是进一步提高了行政执法执法水平；四是提高了行政执法的公平公正性及合理化水平。五是进一步提高工商执法的良好形象，提高了社会各界的满意度。 （二）“三认可”即为：即政府认可、司法机关认可、被处罚当事人认可。 （三）“四促进”即为：一是促进了和谐执法、科学执法的新突破。二是促进了执法目的顺利实现。三是促进了执法行为的进一步规范，使执法行为更加阳光公正。四是促进了执法人性化的建立和实现。 （四）实现了“六个转变”即为：一是执法人员刻苦学法、认真研法、准确用法的自觉性明显增强；二是运用法律法规的准确率明显提高；三是证据意识、程序意识、依法行政的意识得以切实的强化；四是行政处罚自由裁量权运用更加合理；五是行政执法文书、处罚决定书的制写质量的到全面的、显著的提升；六是案件办理质量得到了跨越式的提升，更加向标准化、规范化、司法化推进。 （五）做到了“四个保持”：即保持了自1999年至今连续十年多来分局行政处罚“零复议零诉讼”的案件高品质记录；保持自办案件无复议撤销；保持自办案件无诉讼败诉；保持听证范围案件无听证诉求。 在构建“说理式行政执法体系”工作开展以来，我们切实感受到了良好的效果：行政相对人的合法权益得到了切实保护；行政权力的行使得到了进一步规范，有效预防了渎职侵权和贪污贿赂等职务犯罪，促进了党风廉政建设；工商机关与相对人的行政争议得到最大限度的化解；执法人员的综合素质得到显著提升，工商法律法规知识得到了加快普及；地方经济和社会发展得到了有效促进。 同时，在有效规范执法人员的执法行为，强化执法效能，提升执法水平，避免执法随意性等方面取得了实效，分局的执法办案工作以此为突破口得到了较大的提升和跨越，不仅使行政执法文书的合法性、科学性、理论性、逻辑性、完整性与公开性得到了全面的提高，进一步提升了行政执法文书的说服力与公信力；而且使基层执法队伍的执法水平及业务能力得到了全面的、深入的、综合的提升，进一步建立了公正执法、和谐执法、高效执法的科学执法机制，提升了执法效能，推进了基层法制工商的建设。在构建科学执法机制方面迈出了可喜的一步。 总之，科学合理的运用说理式行政处罚文书及自由裁量权，是强化执法效能，规范行政处罚行为，构建科学执法机制的必要前提，在实施中科学把握说理式行政处罚决定书的特征和优点，适时调整繁简难易，充分发挥优点，杜绝偏颇，既有利于促进执法工作，又科学、合理、高效的实施监督管理是今后如何进一步做好说理式行政执法文书推行工作，如何再提高、再加强，在注重实效及工作创新、拓宽思路上是我们新的课题及今后工作继续努力的方向，需要我们不断积极的探索，不断的总结实践，不断的创新完善。（邢吉峰 祖宁） |
|
|
