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如前文所述，《立法法》关于法律适用的原则是“四个谁”原则的法源，由工商部门包打天下的观点在法理上是站不住脚的，但“四个谁”原则也是有边界的，不能泛化理解。《意见》明确规定，法律法规没有规定市场监管部门和监管职责或规定不明确的……审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后……没有专门执法力量或执法力量不足的，应充分发挥工商部门市场监管骨干作用，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门牵头共同予以查处。在执法实践中，“四个谁”原则的例外主要体现为4种情况。 由其他部门审批但法律法规明确了工商部门的监管职责 比如,《烟草专卖法》虽然规定了烟草行政管理部门对烟草零售行为的许可职责，但同时又将对擅自从事烟草零售行为的监管权赋予了工商部门，《直销管理条例》《拍卖法》《文物保护法》等法律法规均存在类似的情况。这类涉及专项许可的主体经营行为，应归属于《意见》中“法律法规明确市场监管部门和监管职责的，严格依法执行”的规定，属于明确了监管部门和监管职责的，虽然涉及专项审批，但工商部门仍应作为监管部门履行监管职责。 由其他部门审批但法律法规没有规定市场监管部门和监管职责 执法实践中，并不是所有无证无照经营的行为都有专门的监管法律法规予以规定。比如，自费出国留学中介服务机构资格认定是设定由教育行政主管部门审批的专项许可事项，但没有专项监管法规明确监管部门和监管职责，仅有国家工商总局以部门规章的形式制订了《自费出国留学中介服务管理规定实施细则（试行）》，对无证无照经营行为的监管权也仅是原则性的规定“未经资格认定、擅自开展中介服务业务的机构，由当地省、自治区、直辖市教育行政部门会同公安机关和工商行政管理部门依法查处”。这种情况下，应按照《意见》中“审批部门或行业主管部门在发现违法违规行为后，有专门执法力量的，由其牵头负责查处；没有专门执法力量或执法力量不足的，应充分发挥工商部门市场监管骨干作用，审批部门或行业主管部门可依法提请工商部门牵头共同予以查处”的规定处理。 由其他部门审批但法律法规对市场监管部门和监管职责规定不明确 与《无照经营查处取缔办法》同样属于行政法规层级的《娱乐场所管理条例》中，对擅自从事娱乐场所经营活动的，也只有“由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔的”的原则性规定，没有罚则。这种情况的出现固然与立法滞后及配套制度的不完善有关，但盲目泛化理解“四个谁”原则，认为应由文化主管部门进行监管，不仅没有法律依据作为支撑，也不利于市场经济秩序的维护，在这种情况下，工商部门也应充分发挥市场监管骨干作用。 法律性文件赋予了许可机关监管处罚权但效力层级不是法律或行政法规 《无照经营查处取缔办法》第四条第二款中规定，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，当特殊法的效力低于行政法规时，不适用《立法法》特别法优于一般法的原则，应适用上位法优于下位法的原则。如，未经许可擅自新建加油站的，《成品油市场管理办法》第四十三条虽然规定了商务主管部门的监督处罚权，但《成品油市场管理办法》仅是部门规章，效力层级上低于《无照经营查处取缔办法》，因此在对无证无照擅自新建加油站的行为进行查处时应优先适用《无照经营查处取缔办法》，由工商部门监管。 |
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