试论专属经济区制度的形成与发展

试论专属经济区制度的形成与发展

2017-01-16 郁志荣 郁志荣1235839

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《联合国海洋法公约》于1982年4月30日通过，同年12月10日在牙买加蒙得哥湾签字开放。公约共有17个部分，正文320条，另有9个附件，正文和附件共计446条。它内容丰富、涉及面广，堪称一部国际海洋法大典。为满足沿海国对海洋资源的强烈要求，公约规定沿海国可在领海外侧距领海基线200海里范围内设专属经济区，在该区域内沿海国拥有对生物和非生物资源勘探开发以及其它经济性开发的主权权利，对人工岛和海上构造物的设置和利用，防止海洋污染，以及海洋科学研究可以行使管辖权。由于公约将专属经济区内渔业活动的管理权限全部赋予沿海国，所以在该海域传统的渔业自由被否定了。但是，在其它方面，诸如各国的航行、上空飞行和铺设海底电缆管道自由等仍然不变。也就是说，只要与专属经济区制度不相抵触，传统的公海制度仍然适用。新出台的公约与只分公海和领海的传统二元海洋法制度不同，在领海和公海之间又增加了赋予法律地位的第三种海域──专属经济区。

在传统的海洋法律制度中，只要不属于领海和内水的海域全部被看作公海，在领海宽度不确定的情况下，公海的边界也是含糊不清的。但新出台的公约明确规定沿海国可设立距领海基线200海里的专属经济区，此外为公海，从此公海的边界变得十分明晰。如果说过去的海洋法律制度将海洋分为领海和公海二大部分的话，《联合国海洋法公约》将世界海洋划分成领海、专属经济区和公海三大部分。由此可见，专属经济区是世界海洋法律制度中的一个新生事物。她最早起源于1945年9月28日，时任美国总统的杜鲁门提出了《关于沿岸渔业养护》和《关于大陆架》的两个声明。这两个声明引起了第三世界沿海国家的强烈反响，尤其是拉美国家，率先主张200海里海洋权益。1946年智利发表“总统声明”，1952年智利、厄瓜多尔和秘鲁三国签署《圣地亚哥宣言》，但终因势单力薄，未能形成气候。不过需要指出的是，美国总统的两个声明本意是想打出两张王牌，让它们变成保护美国海洋资源的铁栅栏和称霸世界海洋的指挥棒，而结果却成了世界海洋法律制度变更的催化剂，同时也吹响了发展中国家为争取海洋权益而斗争的号角。

早在1958年和1960年，世界上也曾经召开过两次海洋法会议，通过了《日内瓦渔业养护公约》和《大陆架公约》等世界海洋法律制度中的一些初期法规。但这些法规未能充分体现发展中国家的意志和愿望，因为会议召开的时候有些国家尚未独立，即使独立了的国家在国际舞台上也是立足未稳，无法与海洋大国抗衡。直到20世纪60年代后期，亚、非、拉美的发展中国家逐渐独立或民族被解放，在国际社会上形成了压倒多数的国家群体。1969年12月联合国大会为研究和探讨时行的各种海洋法律制度征求缔约国意见，即是否要召开第三次海洋法会议时，发展中国家表现十分积极。1970年5月，阿根挺、巴西、智利、厄瓜多尔、萨尔瓦多、尼加拉瓜、巴拿马、秘鲁、乌拉圭等九个国家通过《蒙得维亚宣言》，主张200海里领海。同年8月以上述国家为主，集中了中南美20个国家在秘鲁首都利马开会，通过有关海洋法的《拉丁美洲国家宣言》。1972年6月非洲18国在喀麦隆首都雅温得开会。接着又在多米尼加召开加勒比沿海国会议，会议通过了《圣·多明各宣言》。之后在1973年2月和5月的美洲组织法律委员会和非洲统一组织阁僚理事会上，分别推出了200海里领海和200海里经济区的主张。

发展中国家对海洋资源的主张并不完全一致，如果将海底和平利用委员会受理的提案分类的话，可以分为两大类：其一将领海本身扩展至200海里；其二在领海外侧距基线200海里范围内设立资源保护区。

主张领海为200海里的提案可以说是1952年《圣地亚哥宣言》的延续。从各国国内法令分析，这种主张也有两种观点：一是将传统的领海扩展至200海里，只承认外国船舶无害通过权；其二主张对200海里以内海域的一切天然资源拥有专属权利，但承认外国船舶、飞机的通航和飞行自由。上述观点的理论来源于“领海多元制度”，就是说200海里不是包括所有目的在内的单一制度，而是沿海国在领海内按目的设立制度，从而规定不同制度适用的海域。这一构想在1973年得到了美洲组织法律委员提案的补充，即沿海国主权可涉及距岸200海里，设二个区域，第一区域为12海里，所有国家的船舶享有无害通航权；第二区域为12海里至200海里，以遵守沿海国法令为条件，船舶通航、飞越自由以及铺设海底电缆自由仍然保留。

此外，沿海国对海洋资源主张的另一个形式是在领海外侧设置大范围的资源保护区。这个主张是对从领海基线量起200海里以内海域的天然资源，沿海国可以行使排他性权利，但不妨碍上述三个自由。资源保护区设想是1972年1月肯尼亚首先倡导的，同年6月在雅温得会议上各国建议在领海外侧设立经济区，1973年非洲统一组织《阿齐斯阿贝巴宣言》将对天然资源的永久性主权概念引入经济区的设想中。其实，真正向海底和平利用委员会提出“专属经济区”议案的是非洲14国会议。如果说美国总统杜鲁门的两个海洋政策性声明是发展中国家强烈要求对领海外天然资源行使排他性权利的导火索的话，那么到专属经济区概念的提出整整经过了28年历程。专属经济区是世界海洋法律制度中新出台的第三种海域，是广大发展中国家坚持不懈努力斗争的成果。但从制度本身不难看出它是发展中国家与发达国家、沿海国与内陆国既斗争又妥协的结果。制度强调沿海国在行使权利和履行义务时，须适当考虑他国的权利义务，反之其它国家在专属经济区也应该照顾到沿海国的权利和义务。

《联合国海洋法公约》中关于专属经济区的法律地位和性质在学术界有两种认识。一种认为该海域依然可作公海理解，德国冯明希认为：专属经济区既不是沿海国的固有海域也不是领海的一部分，应该是公海中的功能区；前苏联莫罗索夫也认为：第58条第二项规定，有关公海的一些规定，特别是规定对公海主权主张无效的第89条适用于专属经济区，此理由足以说明专属经济区是公海的一部分。另一种观点则把专属经济区理解为非领海非公海的海域。从其与领海、公海有密切关系角度可解释为辅助水域、中间水域或曰混合、复合式水域，行使功能主权和管辖权的海域。更通俗地说专属经济区可以纯粹理解为非领海非公海的固有海域。墨西哥代表加斯塔内达说：“第55条明确了专属经济区的法律地位，因此，它既不是领海的一部分，也不是公海的一部分，同时也不能与其它海域混为一谈。”认为专属经济区是有固定法律地位的观点受到大多数学者的支持。它具有公海和领海的特性，但又不属任何一方，已被公约有关规定所定格，公约对专属经济区的种种定义，使其成为一个独立的整体单元。

关于专属经济区与大陆架的关系，也有两种不同的学术观点。一种认为：大陆架制度已包括在专属经济区制度内了；另一种则认为：两个制度是相互有联系，但又是独立的。前一种观点的理由是公约把沿海国的资源管辖区域限定在专属经济区，对超过200海里的大陆架乃至大陆架边缘部分不应该认为是沿海国的权利范围，这种一元化体制的见解主要出自于许多发展中国家和内陆国。如埃及代表认为：假设大陆架公约确定的“水深”和“可能开发”的标准不恰当的话，应改成用明确“距离”的专属经济区的标准，超过该距离的部分应该归属于国际社会。特别是从专属经济区的概念看，公约将该海域所有生物资源、矿物资源，以及科学调查、污染执法等一系列权利赋予沿海国，所以它包含了大陆架的概念。作为准内陆国的扎伊尔代表表示，距离标准应作为唯一的标准，大陆架边界与专属经济区界限相一致应该是符合逻辑的。因此，作为单个独立的大陆架概念应该取消；对主张依据大陆架公约取得既得权的国家希望他们从大局出发，放弃原有主张。不过，在主张一元化制度的构想中未提及以领土自然延伸为论据的沿海国对大陆架的先行权问题。

认为大陆架制度与专属经济区制度相互有联系，但又是独立的看法主要来自加拿大等9国的提案。9国提案一方面承认沿海国在200海里专属经济区享有其海底及其下方天然资源勘探开发的主权权利；另一方面也承认沿海国对大陆架天然资源勘探开发的主权权利。提案关键是在关于大陆架的第19条第二项，第二项规定沿海国大陆架超过该国领海从基线量起直至200海里，领土自然延伸超过200海里时，可包括领土自然延伸的全部。墨西哥代表又具体作了说明，大陆架和专属经济区制度既是分别独立的，又是共存的。提案19条规定：按大陆架公约沿海国对其领土自然延伸部分的大陆架应该行使主权权利。换言之，沿海国对大陆架行使权利的范围要大于专属经济区，在某些场合有可能两个制度适用于同样区域。肯尼亚代表表示：将大陆架外缘定义为大陆领土延伸不属于现行法律的一部分，但它是国际法的一部分。同时，认为要求超过200海里大陆架的国家放弃其既得权益恐怕不现实。因为许多国家按《大陆架公约》获得了既得权益，要利用距离和地形两个不同的标准解决新旧制度的矛盾难度相当大。9国提案奉行的是平行主义，实际提倡用专属经济区采用的200海里距离，同时为维持超过200海里大陆架的沿海国权利，用领土自然延伸这种地形地质上的标准加以补充。委内瑞拉代表指出：提案第19条第二项规定得不够明确，条文只要写成：大陆架是沿海国的大陆、岛屿领土的自然延伸，而且延伸部分可以超过200海里即可，按这个定义国家在现行国际法之下拥有的主权权利的大陆架和新出台的专属经济区不会混为一谈。换言之，两个区域分别遵守各自的法律制度。为了避免一切误解再回到大陆架本来的概念上来，对专属经济区内侧的陆架部分，和超过经济区的陆架部分，如果能适用单一的法律制度则更好。委内瑞拉设想的平行主义，表明新出台的专属经济区制度不排除公约国际法和习惯国际法中体现的大陆架概念，不论区内区外，以传统大陆架制度继续存在为前提的共存主张。挪威代表对提案也加以解释：新公约好像向所有有关者做出保证，不会废除沿海国现有权利似的。将过去的大陆架概念与新出台的专属经济区概念相结合，确保在此次会上形成一致意见。综上所述，关于大陆架和专属经济区的关系在加拉加斯会上形成两方面意见：即第一，取消大陆架制度，将其并入专属经济区一元化的设想之中；第二，将专属经济区和大陆架作为两个独立的制度。

公约签字开放至今已有30多年了，1994年生效以来也已经走过了20多个年头，但由于有关专属经济区的公约规定比较原则，还存在着不少有待探讨的问题：

1、当有关国家不履行义务时应该采取什么措施，公约没有明文规定；

2、内陆国通往沿海国专属经济区的通道被否认时采取救济手续也不明确；

3、沿海国在决定本国渔获能力时，如果把外国资本和技术纳入一起计算，很可能每次都不存在让他国开发的剩余部分；

4、有关沿海国在专属经济区行使主权权利发生冲突，不属于公约第15部分第二节规定的义务解决手续范围时，又该怎么办？

由此可见，公约规定专属经济区制度中沿海国权利和义务与其它国家的权利和义务平衡是非常微妙的，又是相当脆弱的。公约不可能将所有国家的意见写进规定，也不可能对利益双方的权利义务写得面面俱到。上述问题的解决有待于各国的实践，谁对该项制度研究得深、研究得透，谁就掌握了主动权。遗憾的是从20世纪40年代到70年代，针对专属经济区那么多的提案中，没有看到我国的单独提案或者联合提案，在国际海洋秩序维护方面，我国长期以来缺乏深入研究，始终处于相对被动的地位。我们相信，专属经济区这个新出台的海洋法律制度尚不完善，有待各国通过实践予以丰富与补充。同时，它还会向前发展，专属经济区制度中沿海国的主权权利和管辖权很可能成为专属经济区领域化乃至领海化的起点。各国在国内实施公约规定过程中，沿海国权利超过规定限度时，将会产生专属经济区领域化的倾向，或会出现沿海国进行权限强化的普遍现象。

同时，在对200海里制度中公约未决事项，各国在实行过程中，重视沿海国权限，会朝着领域化方向发展。事实上，近年来公约所定框架已被打破，沿海国企图扩大管辖权单方面采取国内措施，另外，以此为依据渗透到两国间乃至地区性特别协议中的倾向也十分明显。比如专属经济区内外的渔业资源问题，为养护所采取的必要措施，沿海国单方进行，主张与渔业实绩国不相干。另外，溯河性鱼种（鲑、鳟）的捕捞在专属经济区外公海上全面禁止，强化母川国第一利益和责任。关于鲸及其它海产哺乳动物的养护，沿海国的要求不仅比其它鱼种更严格，而且在公海上全面进行商业禁捕，此外，为防止混捕误杀其它野生动物，公海全部停止使用大规模远洋流网捕捞作业，在与他国协商或国际协作养护措施框架内承认公海渔业自由的公约规定已经被突破。

2017年1月10日

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