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[按语] 本文是一篇约14年前的旧文，刊发于2002年9月21日《人民法院报》“理论与实践”版。如今，新行政诉讼法已实施一年有余。新法对行政诉讼被告制度作了一定的调整，在实现制度变革的同时，行政诉讼被告确定问题依然并不轻松，对原告来说时常搞不清楚，法官也经常“一头雾水”。今天（6月2日），一个偶然的机会，受启发又想起了这篇文章。当时的想法较为肤浅，文风也很不学术，只是记录了一段思考的足迹。
案例一：某国有商业银行以“签发支票印签与预留章”不符为由向某公司作出了罚款决定，并强行将此款扣划。该公司认为银行这种强行扣划款行为于法无据，根据中国人民银行《票据管理实施办法》的规定，向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决银行返还相关款项。法院认为，商业银行不属于国家行政机关或组织，遂依据行政诉讼法作出了不予受理的裁定。后该公司又向同一法院按民事案件起诉，结果法院又以属于行政诉讼调整为由，对原告的起诉予以驳回。 案例二：王某系北京某公司职员，在该公司因工负伤。1999年北京某区劳动鉴定委员会对王某作出了工伤鉴定结论，该公司不服，向市劳动鉴定委员会申请复鉴。市劳动鉴定委员会作出了变更原鉴定结论的新的鉴定结论。于是，原告提起了行政诉讼，请求法院撤销市劳鉴委的鉴定结论。经审查，劳鉴委系由市政府规章授权成立的劳动鉴定权威部门，属于劳动、卫生等部门联席会议性质的机构，这类机构不是实体机构，而且与劳动、卫生等行政部门不存在任何隶属关系和行政法上的委托关系。法院遂以原告起诉不符合行政诉讼法规定为由，裁定驳回了原告的起诉。 上述两则案例很有代表意义，说明尽管行政诉讼法已颁布实施12年（如今26年了，感叹时间飞逝），行政诉讼本身也取得了长足的发展，但“民告官”依然不容乐观。在依法行政日益深入人心，依法治国已被确立为宪法原则，加入ＷＴＯ的效应正在日益凸现的今天，不由得促使我们反思现行行政诉讼法中关于确立被告的规则。本文就此谈一些个人看法，希望能起抛砖引玉的作用。
一、确立行政诉讼被告的现行规则
1990年版行政诉讼法及其司法解释对行政诉讼被告的确定采用了两种规定方式。一种是原则式，即对行政诉讼被告的确定规定了一般的规则。这主要规定在行政诉讼法中，该法第二十五条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”该条第四款还规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”这就是说，在行政诉讼中，只有行政机关或法律、法规授权的组织才能成为适格被告。另一种是补充式，即在司法实践的基础上通过司法解释的方式对上述确立行政诉讼被告的一般规则进行补充。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第三款规定，“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”第二十一条规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”这就是说，司法解释对行政诉讼被告的确定作了扩充性的解释，即行政机构或组织只要有法律、法规或规章的授权，就可以成为行政诉讼的适格被告。 从上述两种方式的规定不难看出，1990年版行政诉讼法及其司法解释确定行政诉讼被告的规则是以行政主体为标准的，即只有行政主体才能成为行政诉讼的被告。
二、现行规则存在的主要问题
随着我国依法治国方略的实施，行政诉讼已成为公民、法人或其他组织维护自身合法权益的最有效手段，而以行政主体为标准确定行政诉讼被告的规则已不适应这一发展的要求，致使行政诉讼的渠道不畅。概括起来，现行行政诉讼法及其司法解释对行政诉讼被告的确立规则存在以下问题。 第一，致使许多行政行为未被纳入司法审查的范围，留下了权利救济的空白。在现代社会，行使行政职权的不仅仅局限于行政机关或组织，还有大量的国有公司、企业、事业单位等也在行使某些方面的行政职能。尤其现在我国正处于政府职能转变时期，有些行政机关摇身一变成为了国有公司、企业、事业单位，但其仍行使某些行政职能，对相对人实施某些行政管理。如果以行政主体为标准确定被告，这些行政权的行使就可以逃避来自司法的审查。这与ＷＴＯ“任何行政行为都要纳入司法审查范围”的规则也是背道而驰的。 第二，不符合诉讼程序正义的要求。在司法实践中，“立审分离”的审判模式使法院在立案阶段就可以审查行政诉讼被告的适格问题。其实，被告是否适格是行政审判合法性审查的重要内容之一，需要放到庭审中通过质证来审查。 第三，有悖于行政诉讼的价值取向。我国加入ＷＴＯ后，行政诉讼已成为行政相对人监督政府的最为有效的方式，其本身亦应具有程序简洁、启动方便、可操作性强的特点。现行确定行政诉讼被告的规则不仅零乱，而且把问题复杂化了。实践中，仅以行政主体为被告，不仅相对人难以确定，有时候就是法律职业人士也很难弄清楚。 第四，不符合司法审查制度的发展趋势。在国外，无论大陆法系还是英美法系，提起行政诉讼一般没有被告是否适格的问题，不仅行使行政权的机构和组织可以作为被告，而且一些行政官员也可以成为被告。美国司法审查历史上著名的“威廉斯诉范宁案”就是这方面的典型案例，美国联邦最高法院就此作出了一项原则，即只要“能有效地给予（行政相对人）所要求之救济”即可。
三、出路
鉴于行政诉讼法在确定被告的规则上存在上述问题，因此笔者建议修改行政诉讼法，借鉴国外的有益经验，确立“谁行为，谁被告”的标准，即只要是行使国家行政权，不管其主体性质如何，都可以作为行政诉讼的被告。这样，不仅有利于相对人启动行政诉讼程序，操作起来方便快捷，而且有利于行政诉讼回归司法监督的本位。其实，将行政诉讼被告确定标准复杂化，表面上是使相对人起诉难，实质上是在强化行政权行使的不受监督性，而这在很大程度上将会动摇法治的根基。 |
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