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作者：刘荷蕾（深规院城市发展与土地政策研究所） 摘要：工业用地转型升级是城市发展过程中土地资源节约集约利用、产业更新换代、城市空间布局调整三重因素驱动下的重要举措，涉及产业、规划、土地等多个领域，需要对这三重领域的影响因素和限制条件予以综合考量和统筹协调。本文通过对深圳和上海两地工业用地升级改造的基本历程和政策体系的研究，从制度设计的角度分析了规划布局、土地利用、产业发展的联动对于促进工业用地转型升级的重要性。同时，本文以深圳龙华新区某工业园为例，深入探析了其在升级转型过程中如何实现规划调整、土地供应、产业转型的充分衔接，从而从实践操作的角度进一步分析了工业园区更新改造的产业、规划、土地协同路径。 关键词：工业园；更新改造；产业；规划；土地；协同
1.引言 在世界经济形势瞬息万变和全球市场竞争日趋激烈的背景下，产业转型升级是转变经济发展方式和调整经济结构的必由之路。在此背景下，中央和全国多个省市相继出台多项相关产业政策，加快各地产业转型升级进程。产业的发展必须以土地为空间载体，在我国现阶段土地资源稀缺，新增建设用地十分有限的情况下，通过对城市旧工业区、旧工业用地等进行更新、改造，挖潜存量工业用地，就成为释放空间资源，增加工业用地供给的重要模式。在过去的几十年中，伴随着工业的迅速增长，我国工业开发区四处开花，到2012年7月，我国已拥有国家级经济技术开发区131个，省级开发区776个，地市级开发区近千家。与此同时，全国新增工矿仓储用地从2008年的9.3万公顷上升到2012年的20.35万公顷，平均年增长15.69 万公顷。这种粗放的增长模式背后是对土地资源的粗放利用，使得大量工业用地处于低效利用或闲置的状态，造成工业用地的严重浪费。因此，无论是出于促进产业转型升级的目的，还是基于提高工业用地利用效率的动力，工业用地转型升级的重要性和紧迫性都愈加凸显。由于工业用地转型升级是城市发展过程中土地资源节约集约利用、产业更新换代、城市空间布局调整三重因素驱动下的重要举措，在工业用地转型升级项目实施的每一阶段都将涉及产业、规划、土地等多个领域，需要将不同领域的影响因素和限制条件予以综合考量和统筹协调才能确保转型升级多重目标的实现。因此，从制度设计和实践操作层面对于工业园更新改造的产业、规划、土地协同路径进行研究和探索具有十分重要的意义。 2.深圳和上海两地工业用地转型升级的基本认知 依托三大城市群快速发展的高度城市化地区较早地开展了关于工业用地转型升级的探索，其中深圳和上海在工业用地转型升级的制度设计和实践运作上都取得了一定的成果，尤其具有代表性。
2.1深圳 深圳在改革开放的背景下经历了一个高速城市化的过程，但随着城市的不断发展，其面临的空间资源瓶颈也日益显现并加剧。根据深圳市规划国土资源委员会发布的《关于深圳市2014年度土地变更调查主要数据成果的公报》，深圳市2014年建设用地面积达到96831公顷，接近深圳市土地总面积的50%，与北京、上海、广州等城市相比，深圳市城市建设用地资源不足的困境更加明显，使得工业用地转型升级在深圳具有尤其重要的意义。 深圳的工业用地转型升级始于20世纪90年代特区内工厂外迁和空置厂房改商业用途。为了加快推进工业用地二次开发和集约利用，2007年深圳颁布了《关于工业区升级改造的若干意见》，明确了工业用地升级改造的改造范围、改造方式、改造原则和要求，并从资金扶持、地价优惠、申报程序等方面提出了针对工业用地升级改造的扶持政策。依据这一政策，深圳在 2008 年推进了总用地规模为 88 公顷的 11 个工业区升级改造试点项目。2009年，《深圳市城市更新办法》及其后实施细则的颁布，为工业用地转型升级提供了城市更新这一操作模式和实施路径。2013年，深圳市发布《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其六个配套文件（简称“1+6”文件），提出了原农村集体尚未完善征（转）地补偿手续的工业用地的上市流转路径，进一步完善了深圳工业用地转型升级的制度体系。 深圳当前推进工业用地转型升级的主要途径之一就是以城市更新的方式进行旧工业园区的改造。例如，《深圳市城市更新办法》规定“拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的，原有合法建筑面积以内部分不再补缴地价；增加的建筑面积按照公告基准地价标准的50%缴纳地价”，通过地价优惠鼓励工改工城市更新。《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》通过允许城市更新项目改造后形成的工业楼宇，以及作为工业配套设施的配套办公、配套单身宿舍以及小型商业服务设施进行分割转让来提高市场主体的盈利空间，激励市场力量参与工改工城市更新。在政府的政策引导和推动下，工改工城市更新项目逐渐成为市场热衷的主要项目类型之一，工改工项目占城市更新项目的比重也不断提高。 这种工业园区的更新改造目的在于实现原来工业空间向新型产业空间的转变，需要对工业用地供给、产业方向选择、规划布局调整、产业运营等方面进行综合统筹考虑，其策划和实施过程也将明显地体现出产业发展政策、城市规划政策、土地政策之间的协同和联动。例如，《深圳市城市更新办法》中提出城市更新涉及产业用地的，除应当遵守该办法的规定之外，还应当符合深圳市产业导向目录、城市更新或者相关产业升级政策。在《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》中也要求结合产业空间布局规划，综合运用规划、土地、资金等多种手段，加快整备成片土地资源，保障和拓展产业发展空间。尤其是对加工贸易企业原使用土地纳入土地整备范围的，提供相应的政策优惠，以促进这类企业进行转型升级。2014年发布实施的《深圳市城市规划标准与准则》更是提出了“新型产业用地（M0）”这一新的概念，规定这类用地的范围包括融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地，其适建用途包括厂房、研发用房、商业、宿舍、可附设的市政设施和交通设施、其它配套辅助设施，将旧工业区的更新改造向政府鼓励的创新型产业方向引导。 2.2上海 上海人多地少、产业密集、环境承载力十分有限，在城市发展和产业转型升级过程中，上海的第二产业逐步向郊区或外地等生产成本较低的区域转移，而位于城市工业中心区的原工业用地由于交通和配套设施等原因，其土地价值仍然凸显。在此背景下，上海也积极地在工业用地转型升级方面探索自己的道路。 上海工业用地转型升级同样开始于20世纪90年代。1998年国家土地管理局颁布了《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，开启了上海市国有企业工业用地盘活利用的历程。这一政策出台以后，大批上海国有企业通过补缴地价，将原有的划拨工业用地转变用途，进行房地产开发。为了加速创意产业的发展，2005年上海市率先提出利用工业用地发展创新产业园区，采用房屋产权关系不变、房屋建筑结构不变、土地性质不变的办法，利用旧工业用地兴建创意产业集聚区。这一政策实现了盘活低效工业用地和促进创意产业发展的双重目标，推动了红坊新十钢、八号桥、1933等一大批创意产业园的涌现。为了进一步推进存量工业用地的盘活利用，2013年以来，上海市又先后出台了《关于统筹优化全市工业区块布局的若干意见》、《上海市工业区转型升级三年行动计划（2013-2015年）》、《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》等一系列政策，在区分类型的基础上从开发机制、方式、要求等方面建立了一套相对完善的工业用地转型升级机制。 上海市在工业用地盘活过程中，将现状工业用地分为三种类型：规划工业区块（“104”区块）；规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地（“195”区域）；集中建设区外的现状工业用地（“198”区域）。要求“104”区块以升级为导向，重点发展战略性新兴产业和先进制造业，实施高端发展；“195区域”以转型为导向，重点发展与新城建设相融合、与产业链相配套的生产性服务业，积极引导向城市生活功能转变，实施转型发展；“198区域”以复垦为导向，以土地综合整治为平台，编制实施郊野单元规划，重点实施生态修复和整理复垦。这种政策安排也是将产业发展导向、城市功能布局以及土地利用方向都渗透进工业用地转型升级实践中的典型。 2.3小结 这些高度城市化地区在进行工业用地转型升级制度设计时，往往需要从规划布局、土地利用、产业发展的角度进行综合考虑，将这几个方面的诉求统筹协调，融会贯通于整套工业用地转型升级的制度体系之中。这一理念在深圳和上海的工业用地转型升级相关政策中得到了充分的体现，也成为了两地工业用地升级改造顺利开展的重要保障。
3.工业园更新改造的产业、规划、土地协同路径
3.1场地的选择分析 本文选择深圳龙华新区某工业园的更新改造作为研究对象，对其开展的工业园更新升级工作予以全流程的分析，通过案例的视角更加深入地解析在工业园更新改造中如何将产业、规划和土地进行协同运作。该研究地区位于深圳市龙华新区南部，目前按照一个工业园实施管理，当前的产业以表壳厂、印刷厂、电子制品厂为主。该工业园区交通条件优越、基础设施便利、区位优势明显。在土地利用现状方面，该工业园区内的土地以工业用地为主，土地产权关系清晰，产权整合难度较小。由于属于龙华新区城市更新重点区域，因此相关规划明确了该工业园区未来的改造方向以产业转型升级为主。
3.2研究逻辑的梳理 工业园区更新改造主要是针对存量工业用地，实现现状低端产业向规划高端产业的转变。在这种转变过程中包含了产业调控、规划引导和土地支撑三条主线，对于工业园区更新改造路径的研究就是顺着这三条主线，分为宏观、中观以及微观三个层次逐步推进的。 在宏观层面，主要对国际国内产业发展总体趋势、多个规划统筹协调的关系以及土地参与宏观调控的方向等内容进行研究；在中观层面，主要针对研究区域进行产业主导方向、用地规划安排、产业供地政策的分析；在微观层面，则主要对研究区域的产业实施条件进行评估，并根据研究区域的范围和土地类型对其详细规划要求和具体用地条件进行分析。每一个层面的研究内容都包含了产业、规划、土地三条主线的相应内容，不仅每条主线内部的内容是逐步递进、逐层深入的，三条主线同一层面的研究内容也是互相影响、互为支撑的。总体来说，本研究就是在这样一个既有纵向延伸，又有横向联动的研究逻辑和研究框架下，对产业、规划和土地联动下可实施的工业园区升级转型路径进行探究。
3.3协同要点分析
3.3.1在产业发展趋势分析过程中的协同 产业发展趋势的分析可以分为三个层次：第一层次主要分析国际产业发展潮流和国内产业发展趋势；第二层次主要分析深圳市以及龙华新区尺度产业发展的环境和趋势；第三层次主要分析研究区域产业的现状基础和发展诉求。在分层次进行产业发展趋势研判的同时，也需要对产业规划、城市总体规划、土地利用规划等相关规划进行综合分析，并对国家或地方政策在土地尤其是工业用地方面的调控方向进行把握。这样分析的必要性在于这些规划、土地方面的政策规定中必然蕴含着对于产业发展最新趋势的考虑，而且这些规划和土地条件也是构成区域产业发展环境和基础的重要要素。
3.3.2在产业主导方向研判过程中的协同 产业主导方向的研判主要是结合国家、广东省、深圳市层面的产业指导目录以及龙华新区政府在产业上的导向，通过行业吸引能力和发展可行性两个维度的分析，对产业发展机会进行初判，筛选出适合研究区域发展的产业大类。同一层次需要开展的工作还包括对用地规划安排和产业供地政策的研究。具体来说，用地规划安排的分析就是要依据龙华新区层面的规划，明确研究区域所在片区的规划定位、空间布局以及功能导向。而产业供地政策分析的目的则在于明确不同类型产业用地在供应规模、地价、交易方式等方面所享受到的优惠或者受到的限制。这一中观层面规划、土地政策分析的意义在于确保所选择的产业方向是符合规划布局，并且在用地方面是具有优势的。
3.3.3在产业实施条件评估过程中的协同 产业实施条件评估进一步将上一层次筛选出的产业大类进行细化分析，主要针对每一产业大类进行市场前景和发展态势分析，同时将产业大类的产业链全面打开，对每一产业大类下的细化产业选择进行评估。产业的发展的离不开空间的承载，工业园区更新改造内容不仅仅在于产业的更新换代，其内涵还包括土地利用效率的提高和建筑空间结构的优化，为了确保研究区域在产业类型、土地利用方式以及建筑形态三个方面的转变能够联动实现，在进行产业实施条件评估的同时，也需要考虑研究区域的详细规划要求和具体用地条件。具体来说，包括以下三个方面： 第一方面是通过对规划指标限制的核定，确定研究区域实施更新改造后的建筑体量。与建筑体量相关的关键指标之一就是容积率，为此需要参考法定图则确定容积率，或者通过对深圳市城市更新容积率相关政策的梳理，厘清不同条件下工改工城市更新项目在容积率方面的取值范围，以确定研究区域更新改造后的容积率上限。 第二方面是需要确保研究区域实施更新改造后的产业类型与物业类型相匹配。为了承载研究区域转型升级后所发展的新兴产业，原本土地利用效率低下的工业园区计划被改造为空间资源集中布局和优化利用的产业空间，这种产业空间的重要体现形式就是新型的产业用房。为此需要对《深圳市人民政府办公厅关于印发创新型产业用房管理办法的通知》等深圳市已有的创新型产业用房相关政策进行梳理，明确创新型产业用房配置的企业或项目在产业类型上的要求和限制，确保所选择的产业类型属于深圳市创新型产业用房配置的范围之内。 第三方面是需要明确研究区域实施更新改造后在物业运营方面所需要遵循的规则。研究区域物业运营的重点在于产业用房的租售问题，为此需要对《深圳市创新性产业用房管理办法（试行）》、《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》、《加快发展产业配套住房意见》等产业用房管理政策进行分析，明确工业园区转型升级所形成的工业物业在租售比例、销售方式、销售价格、销售对象、产权划分以及配套物业分割销售等方面的政策规定和要求。
4.结语 在工业用地转型升级的过程中，所进行的不仅仅是简单的土地利用方式的改变或者建筑空间结构的转换，背后往往还蕴含了产业发展需求和城市发展需求方面的考虑，是挖掘土地资源潜力，优化空间资源配置，保障产业发展空间，提升城市功能结构的综合结果。这种产业、规划、土地的联动关系是工业用地转型升级政策体系设计的核心要义之一。同时，这种关系也在工业园区更新改造实践的每一个阶段中都得到了充分体现。在前期策划阶段，一方面需要依据产业规划、产业目录或者其他产业导向政策确定工业园区产业转型升级的方向，另一方面需要核实工业园区改造后的土地利用方向符合土地利用总体规划、城市更新专项规划以及法定图则等土地、规划政策所确定的用地性质或功能；在中期实施阶段，需要明确城市更新政策对于不同类型城市更新项目在建筑空间方面的限制和要求，并确保改造后所建的物业类型与产业类型是相互匹配的；在后期运营阶段，也必须按照相关产业用房管理政策所提出的规则进行工业物业及其配套物业的出租和销售。本文从深圳、上海两地的工业用地转型升级制度设计和龙华新区某工业园城市更新的实践操作两个角度对工业园更新改造的产业、规划、土地协同路径进行了探析，然而为了使研究结论更具代表性和借鉴意义，在未来的研究中应该将更多不同区域、不同类型的城市的政策制度和实践案例纳入研究体系之中。 参考文献（略） |
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