广西村庄农房建设管控探索

GXF360 2018-04-17

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通过县域乡村建设规划在面上的建设条件规定，辅以村民集体商议为主，乡村规划师为辅助的乡村规划建设管理机制，可以有效解决目前广西乡村建设缺乏管控依据的问题。同时，还应着重理顺乡村规划建设理事会运转机制，明确乡村规划师聘用机制，形成农民工匠自治管理机制。

一直以来，村庄规划是指导乡村建设的依据，由于我国乡村数量巨大，短期仍然难以实现乡村规划全覆盖。按照城乡规划法的规定，乡村建设的管控必须要以规划为依据，所以乡村建设管控缺乏规划依据是乡村建设无序的重要原因之一。2015年，住建部出台了《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》（以下简称指导意见），提出了确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位的理念，为应对当前我国大量乡村无规划而造成建设无序的困扰，提供了一个解决思路。在这个思路下，广西在大量乡村规划编制尚未完成的现状下，通过县域乡村建设规划对村庄农房建设实施管控的思路进行了实践和探索。

一、广西乡村农房建设管控现状

（一）国家在村民住宅建设管控方面的要求

根据《中华人民共和国国土法》（1987年）第六十二条规定，农村村民只能拥有一处宅基地，且由县级人民政府批准；按照《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）第四十一条规定，由各省、自治区、直辖市制定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法”；2014年住房城乡建设部在《关于印发〈乡村建设规划许可实施意见〉的通知》中进一步明确，乡村建设规划许可证的核发应当依据经依法批准的城乡规划，综上所述，根据国家有关规定，目前我国宅基地由县级人民政府批准，在经批准的宅基地上进行农村村民住宅建设是否需要核发乡村规划建设许可证由各省、自治区、直辖市自行决定，如果需要核发乡村规划建设许可证则必须依据依法批准的城乡规划。

（二）广西落实村庄农房建设管控的措施

按照《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》（2010年）第三十八条规定，“村民在乡、村庄规划区范围内进行住宅建设的，应当办理乡村建设规划许可证”，故按照国家及广西壮族自治区的有关法律法规，在广西的乡、村庄规划区内根据依法批准的城乡规划办理乡村规划许可证后才能在宅基地上进行住宅建设。

（三）广西实施农村住宅建设管控现状

乡村规划作为城乡规划的组成，一直扮演着核发乡村规划建设许可证依据的重要角色。2011～2015年，广西组织开展村镇规划集中行动，由自治区本级安排资金4亿多元，支持村庄规划编制。截至2016年，广西80.62%的行政村和25.7%的自然村完成了规划编制，仍有74.3%的自然村没有完成规划编制。已编制的乡村规划在很大程度上存在规划采用城市规划的编制手法，难以适应乡村建设需要，落地实施难的问题。与较低的自然村村庄规划编制率的情况相同，乡村规划建设许可证的核发比例不高，近几年，广西农村住宅建设总量达到约3700万平方米/年，基本与城市房地产开发总量持平，初步估计仅有不到半数通过了规划部门，也就是说另有约半数以上可能是违法违规建设，而广西已实施乡村规划建设许可证核发的县（市）比例仅为40%。广西村庄规划编制率偏低是造成核发乡村规划建设许可证比例不高的原因之一，同时也衍生出违法建设查处依据不足的问题，落实乡村规划建设许可证核发依据是解决目前广西乡村建设无序，加强管控手段的首要环节。

二、对农房建设实施管控的可行性探索

（一）县域乡村建设规划与村庄规划在指导村庄建设管控上的区别

村庄规划集综合性和实施性于一体，既从总体上对整个村庄的布局、发展方向、进行了安排，还对村民住宅、公共建筑、各类基础设施建设做出了进一步的规定，兼具总体规划和详细规划的特点，按照《中华人民共和国城乡规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，村庄规划对村民住宅的规划要求包括用地布局和建设要求做出具体安排，对照《广西乡镇“四所合一”工作指南》中关于乡村建设规划许可证核发的操作规范规定，村民住宅的建设地点、用地规模、建筑面积、结构、层数、高度等信息是核准的重要内容，需要在村庄规划中做出相关指导性规定，以便在核发乡村建设规划许可证时进行技术审查和现场勘验，为了使村庄住宅和村落更具特色，村庄规划还增加了对建筑和村落风貌的指引内容。

根据住建部的要求和广西在阳朔、田阳、上林等地开展的县域乡村建设规划编制探索经验，广西的县域乡村建设规划对县域范围内的乡村建筑风貌和建设特点进行分区、分类，除了确定对重点地区实施乡村规划编制的空间和时间进行安排之外，根据广西石漠化地区特点，对于那些不适宜村庄建设发展而需要进行搬迁的、因城镇化发展逐步空心化的、因过度分散而需要进行集中的几类村庄进行筛选，列为暂缓编制村庄规划的对象，通过分区控制、分类指导在村民住宅的建筑风格、形式、风貌上做出指导性规定，不对村民住宅的建筑布局和选址做具体规定。

因而，县域乡村规划与村庄规划都对村民住宅的建筑风格、形式、风貌等进行了指导，区别在于村庄规划对建筑的定位、朝向做出了安排，县域乡村建设规划不能对具体的村民住宅做出更进一步的个性安排。

（二）需要解决的几个问题

住建部指导意见提出要在县（市）域乡村建设规划指导下，根据各地实际有序安排村庄规划编制，对于具备条件的村庄进一步编制更全面的村庄规划，对于暂时没有条件实现村村都编制规划的，可以乡、镇域甚至更大片区域为单位编制规划，经过依法批准之后，作为核发乡村建设规划许可证的依据。但目前，依靠县域乡村规划对乡村的规划建设实施有序管控是难以奏效的，因为从县域乡村建设规划到具体实施过程，需要解决几个问题。一是村民住宅个体的宅基地位置、建筑朝向如何确定。二是村民住宅的面积、与周围的空间关系是否合理。三是在实行分区建筑风格管控的模式下，如何体现村庄风貌的个性。

三、乡村农房建设管控的实施思路

广西在开展县域乡村建设规划编制探索的同时，推进了深化乡村规划建设管理制度改革试点，通过试点内容中的实施乡村规划师、建立乡村规划建设理事会和农民工匠自治管理能够有效弥补县域乡村规划中关于对村庄建设实施管控的缺位。

（一）发挥乡村规划建设理事会的作用

广西在乡村规划建设管理制度改革试点及全区推广建立乡村规划建设理事会，发挥理事会带动下的村民集体商议协调解决村庄内规划建设方面的纠纷，对具体建设的实施进行监督，能够将宅基地的位置调整、朝向等涉及乡情、风俗的问题妥善处理，弥补了县域乡村建设规划中对于住宅建筑选址管控上的缺位。

（二）发挥乡村规划师的作用

规划师拥有专业的规划技术知识，实行乡村规划师制度，让乡村规划师与乡镇进行挂钩联系，长期有效地服务于乡镇辖区内陆乡村规划建设，是对振兴乡村的有力支持。在乡村规划建设中，引入乡村规划师的技术服务，协助乡村规划建设理事会工作，对村庄内建筑的体量、空间关系提出合理化建议，使得村庄的建设更科学有序，弥补了县域乡村建设规划对于村庄格局和空间关系处理上的缺位。