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最高法院：发包人收到承包人提交的竣工 结算资料后，应在约定期限内进行答复 作者：三人行房地产团队 尹亮亮 王萍 刘晓敏 施工合同中明确约定了发包人收到承包人提交的竣工结算资料后的答复期限的，发包人应在约定的答复期限内进行答复。 一、案情简介 1.2012年10月19日，发包人与承包人签订《建设工程总承包施工合同》，约定承包人承建名嘉广场一期工程，合同暂定总金额为65000万元。 2. 2013年6月16日，承包人向发包人出具《授权委托书》，委托×××全权负责工程项目节点进度款上报及工程完工结算事宜。 3. 2014年1月20日，双方签署备忘录，约定发包人承诺项目的销售回款优先用于承包人工程款的支付，在承包人按要求完成指定工作内容后，承包人应及时上报完工结算书，发包人应及时给予办理完工结算并协商支付工程结算款。 4. 2014年4月8日，发包人与造价咨询公司签订《建设工程造价咨询合同》，约定造价咨询公司对案涉工程提供前期结算造价审计、后续建设工程造价全过程服务。 5. 2014年8月16日，双方签订《补充协议》，约定承包人须尽快提供前期已完成工程量完整资料及结算报告，发包人在收到结算报告后60日内给予审核完成，逾期则视为默认。 6. 2014年8月16日、2015年1月31日，承包人分别将三、四区和一、二区主体框架结算书（以下简称第一组结算书）报送给发包人，发包人迟至2015年3月25日才签收，但一直没有出具审核意见。 7. 2015年5月10日，承包人出具《工作联系单》，载明：“我公司于2015年5月4日收到贵司关于一至四区分段结算审核通知，我公司委托负责结算事宜的人员为×××。贵司收文后落实安排我公司人与与审计咨询公司人员对接，以使分段结算审核工作顺利开展。” 8. 2015年9月26日，承包人派人将一、二区和三、四区屋面及二次结构结算书（以下简称第二组结算书）送达给发包人，2015年11月15日，承包人再次将上述两份结算书邮寄给发包人，发包人拒收。 9. 因发包人迟迟不予结算，承包人于2015年11月27日将发包人起诉。 【山东高院观点】 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”双方在《补充协议》中明确约定了发包人对承包人报送的结算书审核期限为60天，逾期视为默认。 第一组结算书于2015年3月25日送达给发包人，下延60日为5月24日，再下延至起诉之日2015年11月27日已逾期126天。承包人于2015年9月26日将第二组结算书送达给发包人，发包人亦置之不理，没有在下延的60日内（即11月25日之前）出具审核意见，下延至承包人增加诉讼请求的2016年3月29日，已逾期达125天。按照《补充协议》的约定，视为发包人对两组结算书内容默认，应按承包人报送的两组结算书所载明的工程造价认定涉案工程总造价。 【最高法院观点】 双方在2014年8月16日签订的《补充协议》中约定“承包人须尽快提供前期已完成工程量完整资料及结算报告，发包人在收到结算报告后60日内给予审核完成，逾期则视为默认。”该条约定应视为双方对案涉工程结算方式的合意。根据该条约定，承包人承担提供前期已完成工程量的完整资料及结算报告的义务，发包人承担在收到结算报告后60天内进行核实，给予确认或提出修改意见。在履行过程中，发包人在收到两组结算报告后60天内未就结算报告的审核结论向承包人予以书面答复。结合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定及《补充协议》中约定，一审判决将承包人提供的结算报告作为案涉工程的工程款结算的依据，理据充分。 发包人主张其迟延审核的原因在于承包人提交的结算报告中存在大量问题，双方未能达成一致，且承包人迟迟未指定审核联系人，导致发包人委托的审核单位无法在60天内出具审核报告，非发包人单方面过错。对于发包人的主张，最高院认为，第一，根据双方协议的约定，发包人若认为“承包人提交的结算报告存在大量问题，双方未能达成一致”，应在约定的期限内对结算报告中存在的问题提出不同意见，但发包人没有提供证据证明其在2015年3月25日到5月25日间对结算报告提出过书面修改意见。第二，承包人是否指定审核联系人并非是发包人审核结算报告的必要条件，并且根据承包人出具的《授权委托书》表明，承包人在2013年6月16日就已委任×××负责办理项目工程结算进度款上报及工程完工结算事宜。第三，根据双方合同约定的义务，发包人负有在约定期限内对结算报告进行审核的义务，应在约定期限内督促其委托审核单位出具相应的审核报告。发包人关于等待审计部门审计或出具审计结论的理由，不符合双方的约定。由于发包人未依约在60天内对结算报告完成审核，应承担相应不利后果，双方应按照承包人提交的竣工结算文件中确定的金额结算工程价款。 二、相关规定 《山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要》（鲁高法【2008】243号） （二）关于建设工程施工合同纠纷案件中结算依据的认定问题。一是关于建设部制定的建设施工合同格式文本通用条款第33条第3款规定的理解问题。该条款规定，发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程结算价款的，从第29天起按承包人同期银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任。最高人民法院《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定的期限内不予答复，是否认可竣工结算文件的复函》（【2005】民一他字第23号），对此进行了明确。根据该解释精神，只有当事人之间明确约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定的期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件的，才可以将承包人提交的竣工结算文件作为工程款结算的依据。二是对建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的适用问题。该条规定，发包人应当在收到竣工结算文件后的约定期限内予以答复。逾期未答复的，竣工结算文件视为已被认可。合同对答复期限没有明确约定的，可认为约定期限均为28天。因建设部的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》只是部颁规章，且工程结算关系到发包方与承包方重大权益，因此，该规定不宜作为人民法院审理建设工程结算纠纷的依据。 《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法[2012]245号） 14、承包人依据《解释》第二十条的规定要求按照竣工结算文件结算工程价款的，如何处理? 建设工程施工合同约定发包人应在收到承包人提交的竣工结算文件后一定期限内予以答复，但未明确约定逾期不答复即视为认可竣工结算文件，承包人依据《解释》第二十条的规定要求按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。 建设工程施工合同对此未作明确约定，承包人仅以原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定，或者《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-1999-0201)通用条款第33.3条的约定为依据，要求按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。 35、发包人无正当理由拒绝结算工程款的，欠付工程款利息的起算点如何确定? 发包人在施工合同约定的审核结算期限内无正当理由拒绝结算或故意拖延结算，在审核期限届满后也未支付工程款，承包人要求发包人从合同约定的审核结算期限届满的次日起计算欠付工程款利息的，可予支持，但合同另有约定的除外。 《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（苏高法审委[2008]26号） 第十五条 发包人应及时审查承包人提交的工程竣工结算文件。发包人在合同约定的审核结算期限届满后，又以承包人提交的竣工结算文件不完整为由拒绝结算，承包人要求从合同约定的审核结算期限届满之日起计算工程价款利息的，人民法院应予支持。 《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》 十四、承包人能否直接请求按照竣工结算文件结算工程价款？ 建设工程施工合同明确约定发包人应在承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，且逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人可以请求按照竣工结算文件进行工程价款结算。 建设工程施工合同虽约定发包人应在承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，但未约定逾期不答复则视为认可竣工结算文件的，承包人不能请求按照竣工结算文件确定工程价款。 建设工程施工合同约定发包人在承包人提交竣工结算文件后未答复则视为认可竣工结算文件，但未约定答复期限，且经承包人催告后，发包人仍不予答复的，人民法院可根据实际情况确定合理的答复期限，但答复期限不应超过60天。 建设工程施工合同中对此未明确约定，承包人不能仅以GF-1999-0201《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款33.2条为依据，要求按照竣工结算文件结算工程价款。 《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》（粤高法〔2017〕151号） 8.《建设工程司法解释》第二十条规定的按照竣工结算文件结算工程价款，审判实践中应如何具体适用 建设工程施工合同约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。即使承包人未在合同约定的期限内提交竣工结算文件，发包人收到竣工结算文件后亦应在合同约定的期限内答复，逾期未答复的，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。 承包人提交的竣工结算文件不符合合同约定或法律规定的条件，发包人逾期未予回复，承包入主张按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持，但可从逾期答复之日起计付应付工程款的利息，合同另有约定的除外。 《福建省高院<关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答>》 14、问：当事人约定发包人收到竣工结算文件后一定期限内应予答复，但未明确约定不答复即视为认可竣工结算文件，发包人未在约定的期限内答复，承包人请求以其提交的竣工结算文件作为结算依据的，应否支持？承包人提交的竣工结算资料不完整，发包人未在约定期限内答复的，如何处理？如果当事人未约定答复期限，能否根据建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条第一款第二项和第二款的规定，认定双方约定的答复期限为28日? 答：当事人约定发包人收到竣工结算文件后一定期限内应予答复，但未明确约定不答复即视为认可竣工结算文件的，若发包人未在约定的期限内答复，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程造价的结算依据。承包人提交的竣工结算资料不完整的，发包人应在约定的期限内告知承包人，发包人未告知的，视为在约定的期限内不予答复。当事人未约定发包人的答复期限的，不应推定其答复期限。 《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（川高法民一（2015）3号） 18．承包人要求按照竣工结算文件结算工程价款如何处理？ 当事人在建设工程施工合同专用条款或另行签订的协议中明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，且逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人依据《建工司法解释》第二十条的规定请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。没有明确约定逾期未答复则视为认可竣工结算文件的，承包人请求按照竣工结算文件确定工程价款的，不予支持。 当事人在建设工程施工合同专用条款中未明确约定发包人应在收到承包人提交竣工结算文件后一定期限内予以答复，也未另行签订协议约定，承包人仅以原建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定，或者《建设工程施工合同（示范文本）》通用条款约定为依据，诉请依照《建工司法解释》第二十条的规定按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持。 当事人在建设工程施工合同专用条款或另行签订的协议中明确约定发包人应在承包人提交竣工结算文件后未答复则视为认可竣工结算文件，但未约定答复期限，经承包人催告后，发包人仍不予答复的，人民法院可根据实际情况确定合理的答复期限，但答复期限不应超过6 0日。 《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》 18、当事人约定，发包人受到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。发包人的答复应是针对竣工结算文件的内容，与竣工结算文件内容无关的答复是为没有答复，当事人另行约定的除外。 《沈阳中院<建设工程施工合同纠纷审判实务相关疑难问题解答>》 二十三、《解释》第二十条如何理解？ 解答：《解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”，适用该条应当着重审查以下几个问题： （一）双方当事人在合同中明确约定了发包人审核竣工结算文件期限，且在该期限内没有答复视为认可该结算文件的，该约定才对双方当事人具有约束力。 （二）提交竣工结算文件的方式必须是书面的。提交竣工结算文件的方式不适用留置送达。 （三）发包人在收到承包人提交的竣工结算文件后，逾期不予答复的。 （四）双方未约定答复期限的不适用推定。 承包人仅依据建设部《建设工程施工发包与承包计价管理办法》第十六条的规定或者仅依据建设部制定的建设工程施工合同格式文本（1999年版）通用条款第33条第3款的约定请求按照承包人竣工结算文件结算的，不予支持。 理由：《最高人民法院关于如何理解和适用<最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释>第二十条的复函》对解释第二十条的适用条件作出了规定，考虑建筑市场的实际情况，承包人报价通常比实际发生的工程费用要高，如果当事人事前无约定，承包人报价只是结算的单方意思表示，不能认定为双方的结算。 三、点评意见 《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。” 对于该条规定，我们认为存在三个方面的主要问题： 第一，“在约定期限内不予答复”，对于“约定期限”如何理解 1. 施工合同中明确约定了发包人的答复期限 如果施工合同中对发包人答复的期限进行了明确约定，因为属于双方当事人的真实意思表示，发包人应按照施工合同约定的答复期限进行答复，否则应认定为发包人未在约定期限内予以答复。 2. 施工合同中未约定发包人的答复期限 如果施工合同未约定发包人答复的期限，该种情形下法院应如何认定发包人答复的期限，根据各省高院的规定，会存在以下几种情形： （1）不能推定发包人的答复期限 《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十八条规定：“发承包双方在合同中对本条第（一）项、第（二）项的期限没有明确约定的，应当按照国家有关规定执行；国家没有规定的，可认为其约定期限均为28日。”如果施工合同中没有约定发包人的答复期限，能否直接适用《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第十八条关于“约定期限均为28日”的规定？ 《山东省高级人民法院2008年民事审判工作会议纪要》中明确规定，因为《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》只是部颁规章，且工程结算关系到发包方与承包方重大权益，因此，该规定不宜作为人民法院审理建设工程结算纠纷的依据。 《福建省高院<关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答>》第14条规定当事人未约定发包人的答复期限的，不应推定其答复期限。 因此山东省高院和福建省高院认为如果施工合同中没有约定发包人的答复期限，不能推定发包人的答复期限。 （2）可根据实际情况确定发包人答复的合理期限 《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第十四条规定：“建设工程施工合同约定发包人在承包人提交竣工结算文件后未答复则视为认可竣工结算文件，但未约定答复期限，且经承包人催告后，发包人仍不予答复的，人民法院可根据实际情况确定合理的答复期限，但答复期限不应超过60天。” 《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第18条规定：“当事人在建设工程施工合同专用条款或另行签订的协议中明确约定发包人应在承包人提交竣工结算文件后未答复则视为认可竣工结算文件，但未约定答复期限，经承包人催告后，发包人仍不予答复的，人民法院可根据实际情况确定合理的答复期限，但答复期限不应超过60日。” 根据浙江省高院和四川省高院的解答可以看出，这两个省高院认为如果施工合同中没有约定发包人的答复期限，人民法院可以根据实际情况确定发包人答复的合理期限，但是答复期限一般不应超过60天。 浙江省高院和四川省高院为何确定“答复期限一般不超过60天”? 《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第（三）款规定：“工程竣工结算审查期限单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。工程竣工结算报告金额、审查时间：1. 500万元以下,从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起20天；2. 500万元－2000万元，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起30；3. 2000万元－5000万元，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起45天；4. 5000万元以上，从接到竣工结算报告和完整的竣工结算资料之日起60天。” 根据该条规定可知，对于承包人提交的竣工结算资料，发包人进行结算审核的最长期限为60天，浙江省高院和四川省高院根据该条规定确定答复期限一般不超过60天。因此我们认为，法院在审理案件过程中，就可以参考《建设工程价款结算暂行办法》关于发包人审核期限的规定，根据工程竣工结算报告的金额来确定发包人的答复期限。 第二，“在约定期限内不予答复”，对于“不予答复”如何理解 1. 发包人超出约定期限进行答复是否属于“不予答复” 我们认为，建设工程司法解释明确规定“在约定期限内不予答复”，意味着已经对于“不予答复”的期限进行了限定，也即在约定期限内，如果发包人超出了约定期限进行答复，就违反了合同约定和法律规定，应属于“不予答复”的范畴。 《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第十五条规定：“发包人应及时审查承包人提交的工程竣工结算文件。发包人在合同约定的审核结算期限届满后，又以承包人提交的竣工结算文件不完整为由拒绝结算，承包人要求从合同约定的审核结算期限届满之日起计算工程价款利息的，人民法院应予支持。”根据江苏省高院的规定也可以看出，江苏省高院认为发包人应在合同约定的审核结算期限内进行结算审核，否则就视为侵害了承包人的合法权益，应从合同约定的审核结算期限届满之日起计算工程价款利息。 在上述案例中，最高法院认为“根据双方协议的约定，发包人若认为“承包人提交的结算报告存在大量问题，双方未能达成一致”，应在约定的期限内对结算报告中存在的问题提出不同意见，但发包人没有提供证据证明其在2015年3月25日到5月25日间对结算报告提出过书面修改意见。”因此最高法院也认为发包人超出约定期限进行答复的属于“不予答复”。 2. “不予答复”的范围如何界定 实践中存在大量的情形是，承包人提交竣工结算报告后，发包人在约定期限内进行了答复，但是答复的内容与竣工结算没有任何关联性，这种情况下是属于发包人进行了“答复”还是“不予答复”，司法实践中认识不一。 如上述案件中，发包人就回复要求承包人指定审核联系人，最高法院认为“承包人是否指定审核联系人并非是发包人审核结算报告的必要条件”，因此属于发包人“不予答复”。 《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》第18条规定：“发包人的答复应是针对竣工结算文件的内容，与竣工结算文件内容无关的答复视为没有答复，当事人另行约定的除外。”从该条可以看出，深圳市中院对此的态度就非常的明确，发包人的答复应该是针对竣工结算文件的内容，如果与竣工结算文件的内容无关的答复就视为没有答复。 对于“不予答复”还有一个问题就是，承包人在向发包人提交竣工结算资料时，其提交的竣工结算资料不完整，如不符合合同约定的资料范围，发包人未在约定的期限内进行答复，是否属于“不予答复”。 对于该问题，广东省高院和福建省高院的意见就正好相左，《广东省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》第8条规定：“承包人提交的竣工结算文件不符合合同约定或法律规定的条件，发包人逾期未予回复，承包入主张按照竣工结算文件结算工程价款的，不予支持，但可从逾期答复之日起计付应付工程款的利息，合同另有约定的除外。”而《福建省高院<关于审理建设工程施工合同纠纷案件疑难问题的解答>》第14条规定：“承包人提交的竣工结算资料不完整的，发包人应在约定的期限内告知承包人，发包人未告知的，视为在约定的期限内不予答复。”也就是说承包人提交的竣工结算资料不完整的，而发包人又未在约定的期限内答复的，福建省高院认为属于“不予答复”的情形，而广东省高院则认为不属于“不予答复”的情形。 第三，“在约定期限内不予答复”，发包人应承担何种法律后果 1. 合同明确约定在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的，按照约定处理 根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定，如何合同中明确约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的，应按照约定处理。 2. 合同未约定在约定期限内不予答复视为认可竣工结算文件的，按照约定处理或从约定期限届满之日起算利息 合同中约定了发包人进行竣工结算审核的期限，如果发包人未在约定的审核期限内完成结算审核的，属于发包人违约，如果合同中约定了发包人的违约责任，应按照约定处理；如果合同中未约定发包人的违约责任，可自约定审核期限届满之日起算应付工程款利息。
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