新建住宅小区配建人防工程所有权应归国家
于我国的现行法律，如《人民防空法》及相关的法律法规，均没有对人防工程的所有权归属予以直接明确的规定，因此对新建住宅小区配建人防工程的权属众说纷云，归纳起来大致有三种观点:一是归开发商所有;二是归全体业主所有;三是归国家所有。我们探讨研究并经过
初步实践后认为，应判定归国家所有比较符合国情。
现在，对上述三种观点分别作一点分析。
"开发商所有"观点认为:小区配建工程是开发商负责修建的，既然法律法规没有明确界定配建工程产权的归属，又没有在商品房买卖合同中约定将配建人防工程提供给业主使用，法律也没有明令禁止开发商不可以占有。因此，开发商便可以近水楼台先得月，抢先进行处置。显然这是站不住脚的。首先，开发商修建配建人防工程，是开发商应尽的法定义务，《人民防空法》第22条规定：“城市新建民用建筑按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”，第48条还规定：”城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民防空主管部门对当事人给予处罚并责令限期修建”，可见，修建配建人防工程的投资是用小区所有购房人缴纳的人防 "结建费"，而并非自掏腰包，却欲得所有权，天下哪有这样的好事。这无论从法理还是从一般道义上讲，都是不成立的。
"业主所有"观点认为:第一，配建人防工程建在被小区业主全部分摊或拥有使用权的小区土地上，根据地下建筑物与土地使用权不能相分割的原则，其他人不享有土地使用权，也就不能取得该土地上的任何建筑物的所有权。因此，在这块土地上修建的配建人防工程，其所有权也只能由该土地使用权人——小区全体业主共有。第二，根据《江苏省物业管理条例》第27条规定，配套使用的附属设施、附属设备，共用部位属全体业主所有。开发商按照有关要求配建的人防工程作为公共配套设施，是小区的辅助设施，应为小区全体业主所共有。第三，配建工程的建设，投资是小区全体业主在购房时缴纳的人防结建费，按照谁投资，谁所有，谁受益的原则，其配建工程的产权理应归全体业主。对上述道理，仔细分析，则有失偏颇。关于地上建筑物与土地使用权不能相分割原则，这里讲的"地上建筑物"，应指地表以上一定空间内的建筑物，而配建人防工程是地表以下一定空间的建筑物，这里并不适用。况且，在我国，城市土地的所有权在国家，因此，地下空间所有权依然属于国家。试想，如果受土地使用权限制，国家将无法在城市地下修建大量的"共同沟"、地下交通干线如地铁等。另外，说小区配建工程是小区的公建配套设施，应该为小区全体业主共有也是说不通的。首先，并不是所有公建配套设施都象楼梯、管线一样，是房屋的从物，应交付建筑物的所有人共同使用，如小区范围内建设的学校幼儿园，虽属公建配套设施，但其权属也可以独立存在，开发商依约定要移交教育部门。作为人防工程，它与桥梁、港口、道路一样，属于公用物，按照民法的基本精神，公用物、公有物的权属应当归属国家。作为配建的人防工程具有战备属性，更是一种特定的、独立的公用物，其权属理当属于国家。第三，关于业主缴纳人防结建费，《人民防空法》第4条规定，人民防空经费由国家和社会共同负担。第8条规定，一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。在江苏省实施《人民防空法》办法中第26条规定，社会负担的人民防空经费包括结合民用建筑修建战时可用于防空的地下室的经费。依照上述规定，不难看出业主或购房户在购房时按面积缴纳一定数量的人防"结建费"是其应尽的法定义务。
这里有两种情况，其一，开发商按照国家规定，向购房人代收或代垫这笔经费上缴国库，由于种种原因，该小区内不能修建人防工程，政府再安排人防主管部门用这笔资金易地修建相应的人防工程。这时人防部门从财政部门拨取的这笔资金，其性质已经成为国家财政性资金了，用国家财政性资金修建的人防工程，其产权自然属国家。事实上，众多的公共人防工程，就是用广大群众缴纳的这种"结建费"修建的。谁能划分出其中某一平方米的产权应属于某一位老百姓呢?第二种情况是开发商根据国家规定用代收或代垫的这笔经费，经批准就地修建了相应的人防工程，这就是 "业主所有论"认为的小区配建人防工程是全体业主投资的。如果配建工程的产权归小区全体业主，那么更大范围的老百姓都缴了人防"结建费"，却没有获得任何产权，岂不是显失公平。这里的关键是，应将开发商用这笔钱就地修建人防工程和人防主管部门用这笔钱易地修建人防工程的本质等同看待，即都是用 “结建费”投资修建的。既然用 "结建费"易地修建的人防工程产权属国家，用"结建费"就地修建的人防工程，其产权则归小区业主所有，显然是说不通的。尽义务是不讲回报的，但义务和权利是对等的。老百姓在尽了缴纳"人防结建费"的义务后，他享有的权利就是在战争或遇有紧急情况时，可以就近就地获得人防工程提供的人身掩蔽和保护。
“国家所有”观点认为:开发商修建小区配建人防工程是其法定义务，且并未投资，理应不能占有该配建工程的权属。小区业主缴纳的结建费被开发商经允许用于就地修建配建工程，应等同于开发商上缴这笔经费后，国家再用于易地建工程，大家缴了费，都是在尽义务。由此，可以清楚地得出结论，城市新建住宅小区配建的人防工程的权属应当属于国家。它的法律依据有南京军区五省一市人民政府 (2002)联字1号文：“城市住宅小区内配建的人民防空工程，由人民防空主管部门统一开发利用和维护管理”，它的可行性基础是众多的开发商和小区业主表示能够接受，报刊、电视等主流媒体表示理解和支持，相关的律师部门、财政、国资、物价等部门也表示予以支持。
我们扬州市经过两年多的探索、研究，先后深入7家房地产开发公司的13个建设项目开展调查，倾听群众的呼声，召开开发商和小区业主座谈会，了解他们的意见和要求，请有关学者、法律专家在电视上发表评论或与观众对话，使相关问题公开化、透明化，还就相关问题的讨论制成专题片，在电视台连续播放，较好地统一了认识。在2003年9月，市人防办与市财攻局、市物价局联合出台了扬防办字（2003）06号文件，即《关于进一步加强人防工程建设管理的通知》，文件明确规定：“建设单位及个人按国家规定结合民用建筑应配建的防空地下室为公用人防工程，所有权属国家”，并明确 "实行人防工程使用权登记审批制度"。又经过一年的广泛宣传和酝酿准备，2004年10月，扬州人防办出台了（2004）80号文件，即《贯彻 (关于进一步加强人防工程建设管理的通知)的实施办法，提出小区配建人防工程国有产权确认的具体操作办法，通过有偿转让，实行产权与使用权、经营权分离，把配建工程推向市场，以发挥应有的经济效益。依据这些规定，2004年12月第一次操作了祟文苑小区1500平方米配建人防工程收归国有和同时将该工程使用权有偿转让。2005年9月，第二次成功操作了东方百合园小区近6000平方米配建人防工程的产权收归国有和该工程使用权有偿转让。收取转让费200多万元。
这当中有三个环节值得重视。一是既要收回所有权，又要鼓励开发商多建人防工程，需要处理好二者之间的利益关系。在工程使用权的转让金 (即工事使用费)收取上，既不能太高，又不能太低，需经过一番科学测算，定出具体标准，公开透明，阳光操作。二是拿回了工程所有权后要将工程尽快投入使用，或出租或出售，但按合同法规定，租赁合同最长不超过20年，可人防地下室改作停车位使用权的购买者希望能与地面商品房购买合同的有效期限 (50年或70年)相一致，怎么办?经过反复研究后，我们采取将人防工程使用租赁合同改为工程使用权转让合同。是转让而不是租赁，这就避开了合同法关于租凭合同最长不超过20年的规定，使地下停车位的购买者放心购买，长期使用。三是要明确好工程使用权转让后工事的维护管理责任，有约在先，违约必究。现在，尚有7家开发商正与我们商谈小区配建工程国有产权确认的相关事宜，发展势头良好。
（扬州市人防办 郑京 居振翔 董锡泉
