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武汉市蔡甸区审计局 周红
随着社会主义新农村建设的不断推进，国家对“三农”问题高度重视，各级支农、惠农、强农政策的扶持力度不断加大，涉农资金规模逐年扩大，在农业增效、农民增收、农村增值中发挥着重要的作用。但由于涉农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长；涉农单位复杂众多，不仅涉及到各行业各领域，且涉及到千家万户，因此在涉农资金管理过程中，出现管理不规范、专项资金滞留、资金“撒胡椒面”分配分散、监管难度大、绩效发挥不明显等，有的甚至挤占挪用、贪污、私分涉农资金等违纪违规问题，严重损害国家集体的利益。 一、涉农资金包括的内容 涉农资金是指中央、省、市、县安排用于农村经济社会发展的专项资金，主要包括农村公路修建、基本农田建设、农业综合开发、农村饮水安全、沼气建设等农村基础设施建设资金，粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等涉农补贴资金，种植业、养殖业项目资金，扶贫、救济、农村五保供养、农村低保、危房改造资金，退耕还林等生态建设资金，“雨露计划”、“阳光工程”等农村劳动力培训资金及用于农村教育、卫生、文化、科技事业发展的资金等。 二、涉农资金存在的问题 （一）管理不规范。 涉农资金来源渠道多、部门广，职责重叠，权力交叉。由于对涉农资金缺乏统一管理，分配使用权力集中于职能部门，资金安排随意性较大，一定程度上导致了基层用各种手段争取资金，滋生了不正之风和违纪违规现象的发生。2008年审计署对河南、甘肃和重庆等10省区市、30个县的财政支农资金进行审计，查出违规使用支农资金27亿元（其中用于建房买车5837万元），管理不规范资金45亿元，配套资金不到位66亿元。 1、涉农资金拨付环节多。有关部门专款安排的时间与项目实施的时间相差甚远，导致专款到位不及时；项目配套资金不到位，资金投入分散，形不成合力，影响项目实施的进度，形成半拉子工程，使项目难以发挥如期效益。 2、涉农资金未实行专帐核算。有的单位财务管理混乱，账务零乱，涉农资金未实行专人管理、专帐核算、专款专用。如铜仁市思南县在2010年涉农专项资金检查中，发现县畜牧局阮某某利用财务管理混乱之机，在肉牛项目账户设置账外账累计金额达90余万元，县纪委及时进行了查处。 3、虚报项目文本。有的未按规定落实涉农项目配套资金，弄虚作假，虚报项目文本和资料骗取、套取涉农项目资金、补助、补贴和实物。如 2009年湖北查出黄陂区建群村村委会主任徐某，虚报粮补面积，套取财政补助资金粮食补贴款9.4万元。 4、擅自调整涉农项目。有的单位未经允许，擅自调整涉农项目内容和资金额度，未按规定的时间完成涉农项目建设任务，致使部分项目延期，涉农资金滞留，不能及时发挥效益。 5、个人资料管理不严。有的人员户口转出或死亡，不及时注销形成“空挂户”。有的伪造个人信息虚报，造成上报人数大实际人数少，引起不良分子趁机利用这些“空挂户”领取各种涉农资金。如陕西省渭南市蒲城县检察院查处的闫某贪污案就是采取假冒编造26户农民信息，虚报冒领骗取农业开发资金8万元，据为自己所有。 6、不落实公开制度。对发放对象、补贴人数、补贴金额公开不及时、不到位，老百姓不清楚自已该拿多少钱，不知道什么时候打卡，工作缺乏透明度，致使补助对象中存在不符合政策规定的“关系户”。 （二）监管难度大。部门条块分割，相互之间缺乏沟通，缺乏制约，监督机关组织的专项检查往往是事后督查，很难做到全方位、全过程的监督，导致职务犯罪案件屡禁不止。一是资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，对涉农资金账目的审查耗费时间长、效率低，监管范围有限，监管深度不够，监管力量不足，使涉农资金的安全风险进一步增大。如2008年松滋市农机局在发放农机补贴工作中，由于监管不力，深度不够，导致5家农机销售商直接或变相套取84户农户的农机补贴共36.2928万元。二是农业基础设施建设项目、农田水利设施建设项目、国土资源整治项目、生态环境保护项目、扶贫开发项目等，大都未能事前事中介入监督，许多项目的隐蔽工程由于事前没有参与监督，其工程量只能依靠甲乙双方的签证来进行审计确定，项目建设的准确性难以反映，直接影响涉农工程资金的真实性，使不法分子趁机可入。如浙江省萧山区益农镇分管农业的副镇长高黎明，利用职务便利，为工程承包者在镇内桥梁工程、机耕路建设、河道石砌工程的招投标、工程监管、工程进度、工程验收以及工程款支付等方面谋取利益，多次非法收受承包者所送的财物计29.5万元。 （三）责任不到位。一是涉农资金主管部门是涉农资金管理监督的主体，由于责任不明确、落实不到位等因素，资金多部门投放，分散使用，形不成合力，使资金达不到效益最大化。二是个别单位往往重资金争取，轻资金管理；重资金分配权力，轻资金监管责任；分配资金时“插手”，监管资金时“甩手”。 对资金项目如何安全运行，保质保量完成建设任务置之不理。三是在涉农项目资金审批、拨付、发放、使用等方面缺乏强烈的责任意识和有效的措施办法。四是资金拨付单位在项目考察、资金拨付、工程验收、项目效益等环节监督不到位，重拨款轻监管，容易造成各环节串通窝案。如陕西省渭南市蒲城县检察院2007年以来共查处涉农项目资金引发的职务犯罪案件15件29人，涉案金额近100万元。其中窝案串案为6件20人，如邹某、周某、贺某、王某等四人串通将县财政局拨给该村的道路建设资金20万元贪污。而拨款部门县财政局在道路建设资金拨付后并没有对资金落实和使用情况进行调查和核实，使道路建设资金被私分贪污。 三、加强涉农资金管理的建议 （一）加强调查研究，注重源头治理。在加强调查研究、全面掌握情况的基础上，注重源头治理。一是严格项目申报评审制度，对申报项目进行严格的筛选和审核，对不符合申报要求和条件的应予剔除；对需地方财政配套的，应事先落实好配套资金，没有落实相关配套资金的项目不予申报。二是涉农资金投放尽可能打捆集中使用，避免范围广、项目杂、资金散、效率低。三是加快建立中央涉农资金整合联席会议制度，按照“统一规划，分别申报，控制总额，定向分担” 的原则，实行对涉农资金进行集中整合，避免发生“撒胡椒面”、重复交叉的现象。 （二）理顺政府管理部门责任，履行监管职责。一是逐步理顺政府各部门的职责，解决宏观经济管理、资金管理、行业管理等部门之间职责权限和范围划分不清，管理职能交叉重叠等问题，实现职责到位，从根本上杜绝政府各有关管理部门既是项目的管理者，又是项目的实施者,监督者，避免各职能部门为其所属单位谋利益。二是坚持“谁主管谁负责”和“行业主管、分级负责”的原则，进一步明晰和落实涉农资金各部门责任，做到有权就有责、权责统一。涉农资金主管部门是管理监督责任主体，对资金有效安全负全责。结合本单位、本系统实际，细化责任，落实措施，堵塞漏洞。财政、审计是涉农资金监管的法定单位，要加强日常监管，适时开展审计监督和组织专项检查，认真进行问题整改。三是强化责任落实。要强化责任追究，对涉农资金主管部门在监督管理工作中存在失职、监督不到位、发现问题查处不力等行为，严格予以问责处理，提高制度的刚性约束。 （三）加强规范管理，促进资金使用效益。一是按照“专人管理、专账核算、专款专用”的原则，加强对涉农资金的管理，涉农资金主管部门要按照涉农资金管理规定，及时按项目实施进度审核、拨付资金，进一步完善资金拨付程序。二是对资金数额较大的涉农项目，要实行项目法人制、招投标制、工程监理制、政府采购制、合同管理制。要从涉农项目批复、备案、公示、招标、实施、验收、档案等环节入手，规范管理和监督程序。三是定期公开涉农资金流程、分配发放过程、将涉农资金全面纳入政务公开的范畴，使涉农资金更加透明阳光，自觉接受群众和社会的监督。四是实行备案制度，将涉农专项资金的名称、来源、数量、项目安排去向、实施单位等情况在同级纪检监察机关和财政部门备案。
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