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导语：行政区划体系是在历史长期过程中演变最后形成了今天我们所看到的结果，基本上在各个时期都存在理论与实践脱节情况，就像书面语和口语存在差异一样。比如“地区”和“地级市”最初出现时缺乏一定的法律依据，在实践中一步步修正 1.“地区”性质现在的地级市位于“省”与“县”之间的一个层级，与明清时期的“府”相当。民国废府存县，这一中间层级被撤销，实施省-县二级。但因为管理的需要，后来在县之上有道和行政督察专区公署之类的非正式机构。地级市可以说“地区级市”，地区在某种程度上是对民国行政督察专区公署的继承，地区的前身则是专区。 1949年后实行专区公署体制，1970年后专区全面改称为地区。无论是专区，还是地区，只是省级政府的派出机构，代表省、自治区领导和监督县市政府的工作，本质上只是省级政府的一个部门，并不是一级正式的行政区划。是否设置人民代表大会是判断属于派出机构还是独立行政区划的重要参考。 大兴安岭地区行政公署 1954年《宪法》中关于行政区划这一块论述，“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。”同年的《地方组织法》讲到“省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关”。很显然，1954年的《宪法》中并未将专区或地区视为一级正式的行政区划，宪法中是省-县-乡三级，在同年的《地方组织法》只将其视为派出机关。 1975年《宪法》时，明确了省县之间设置地区人民代表大会和革委会，地区成为正式层级。但在1978年的《宪法》中又重新恢复了地区的派出机构性质。在实际运行上，专区或者地区管理着这么多县，虽然在法律上不是一级正式的行政区划建制，但在实践中已经形成“省-地区-县-乡”四级体系，虽无其名，却有其实了。 2.“地区”与“市”的结合市在民国的时候才开始成为正式的行政建制，当时主要设置在一些人口集中、经济发达的地方，主要是都市区及周边的郊区，比如上海、武汉、广州等等，数量非常少，而且一般由某个县，或周边县各划出一部分土地设置的，与今天的地级市并不一致。 建国后，我国在行政区划建制上也有市，当时的“市”与民国时期的性质非常相似，数量比较少。根据1954年的《宪法》，首先有直接受中央管辖的直辖市，其次是省以下的市，五四宪法中“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，县与市是一种平行的关系，但不一定平级，因为设市的地方经济发达、人口众多，级别可能会高一点，后来还有个别市被下放给专区或地区管理。“市”为方便自己管理，可以将自己的辖境分为“区”，但是不管县的。比如温州地区和温州市两个单位是同时存在，温州地区代表省里管理下面各个县，地市合并前的温州市范围仅仅局限于现在的市区。 浙江省人民政府温州专员公署 1959年，《关于直辖市和较大的市可以领到县、自治县的决定》确立了市可以管县，但五四宪法中只明确了“直辖市和较大的市分为区”，这里只明确了“市”下可以分“区”，并不明确市下还可以管“县”。从当时的整体背景来看，直辖市和较大的市数量是非常少，管县的市更少，主要是为了加强市区经济建设，到1960年，管县的市才52个，而且很多市管的县只有几个，地理范围与明清时期的府或者后来的地级市还是有差别的。这一时期，市管县还是处于法律空白状态。 到1982年修订《宪法》时，表述改为了“直辖市和较大的市分为区、县”，原先市管县的宪法依据问题得到了部分解决。关于“较大的市”的界定，在1982年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中较大的市需要“经国务院批准”，到2000年《立法法》时，又修订为“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”，国务院前前后后只审批了19个“较大的市”，加上直辖市、省会和经济特区，在法律上只有他们有管县的资格，其他市是不能管县的。 组织法 但是在八十年代的时候，已经开始推广市管县体制，1983年的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》提出了实行地、市合并，由市领导县，此后原先的“地区”一级纷纷改为市，许多没有“较大的市”资格的市也纷纷开始管县。比如1981年温州地区和温州市合并成了新的温州市，下面管理永嘉、平阳等县，但温州一直未获批“较大的市”，于是像温州这样的地级市管县又成了法律空白。 2015年修订的《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将“较大的市”表述改为“设区的市”，这样就缺少了关于“较大的市”的定义，但宪法中关于“较大的市”的说法仍然保留。这样“较大的市”就没了具体的定义，这样便有了一个逻辑链，首先是《宪法》中说较大的市分为区、县，然后某个市管县，所以这个市是“较大的市”，这一修改等同于默认了所有管县的市都是“较大的市”。虽然原先的法律空白被消除，但从“较大的市”历史背景看，主要指经济发达或地位比较重要的城市，而现在则将只要管县，他就是《宪法》中较大的市，总感觉有几分名不副实的感觉。 3.蓑翁说顾颉刚先生曾提出“层累地造成的中国古史”观，中国传说的古史系统是不同时代的层类造成的，比如舜在孔子时代只是个无为而治的圣君，到尧典就成了家齐而后国治的圣人，到了孟子时代就成了一个孝子的模范了。通俗点说，一个历史事件本身，每个时代加进去一点，最后形成了我们现在看到的历史叙述。行政区划体系与“层累式的古史观”有点类似，比如“县”在春秋战国时期就已经出现，秦统一六国后全面推行郡县制；“市”这一名称一直到民国才开始正式成为一种行政建制；自治州中的“州”可以追溯到汉代的十三州刺史部；“省”这一层级萌芽于元代。各个时代的相互叠加，最后形成了现在我们所看到的行政区划体系。 而地级市的形成也是一层层叠加的最后结果。通过对地级市这一级行政区划的回顾，我们可以发现“地区”本来是一级非正式的行政区划，但一步步坐实，后来与市合并或者撤地设市成为某一地级市，但市管县存在法律真空，后来随着实践，一步步进行修正。 |
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