刨根问底｜细说行政处罚决定法制审核范围

网络图片，图文无涉

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2017年，《行政处罚法》修订时，增加了“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。”的条款。

新增条款中，没有直接说行政处罚决定审核的范围。只是说行政机关负责人作出决定之前，应当进行审核。结合该条第一款可知，审核范围应当是所有依照一般程序调查终结的案件，无论是拟作出处罚的，还是不予处罚的，包括移送司法机关的。因为，无论是处罚、不处罚还是移送司法机关，都是决定，作出决定之前都应当审核。第三十八条原文如下：

第三十八条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:   （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；   （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；   （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；   （四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关

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2021年，《行政处罚法》修订时，该条款变为：有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；

与修订前的内容相比，一是“行政机关负责人作出决定之前”变成“行政机关负责人作出行政处罚的决定之前”，增加了“行政处罚的”。二是在审核前面加上了“法制”。

增加“法制”带来的变化，以前已经讨论过（详见从行政处罚决定审核到行政处罚决定法制审核，增加法制两字后有何不同？）。而在行政负责人作出决定之前，增加“行政处罚的”，又意味着什么呢？

结合修订后《行政处罚法》第五十七条第一款来看，行政机关负责人作出的决定，包括处罚、不予处罚和移送三种情况。而行政机关负责人作出行政处罚决定，则只存在于该款第（一）项所规定的情形。

通过对比不难看出，审核范围从修订前第一款的四种情形，缩小到了修订后的第一款第（一）项所规定的情形。就是说，只有行政机关负责人拟决定作出行政处罚时，才需要法制审核。如果行政机关负责人决定不予行政处罚，就不需要法制审核。

第五十七条　调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：   （一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；   （二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；   （三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；   （四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。

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只要是行政机关负责人拟作出行政处罚决定的处罚案件，都要进行法制审核吗？也不是。

2021年修订后的处罚法第五十八条第一款规定，有下列情形之一，应当进行审核：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

只有同时满足两个条件，才需要进行法制审核：一是行政机关负责人拟作出行政处罚决定，二是案件符合第五十八条第一款规定的四种情形。

再来对比国务院办公厅“三项制度”规定，“凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核。”

可以看出，行政处罚决定法制审核与重大执法决定法制审核的范围基本一致。行政处罚决定法制审核虽然没有直接冠以“重大”，但其审核范围仅为重大行政处罚决定。

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伴随着《行政处罚法》修订，审核范围从所有调查终结案件，缩小到符合四类情形的处罚案件。仔细研读可以发现，修订后的处罚法虽然明确了四种情形，但总体上还是过于原则，难免会给实际操作带来困扰和争议。

在这方面，国务院“三项制度”作了进一步细化，在明确审核范围环节强调，各级行政执法机关要结合本机关行政执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素，制定重大执法决定法制审核目录清单。上级行政执法机关要对下一级执法机关重大执法决定法制审核目录清单编制工作加强指导，明确重大执法决定事项的标准。

为此建议，各级行政执法机关，在制定重大执法决定法制审核目录清单时，应当一并编制行政处罚决定法制审核目录清单。虽然目录清单也不可能详尽所有情形，但总可以最大程度地降低内部纷争，和行政诉讼举证风险。

另一个需要注意点是，只有部分案件需要作法制审核后才能作出决定。多数情况下可以直接作出决定。这会导致办案流程不一样。各单位在设置流程时需要考量。