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当事人在三日内明确放弃了陈述申辩和听证权利，处罚机关到底能不能当日作出处罚决定？还是需要等到陈述申辩和申请听证期满后才能作出处罚决定？ 对此，实践中有争议。本文结合现有法律规定和司法实践案例，对农业执法领域中的这一问题再次进行了梳理分析。本文仅为个人观点，欢迎批评指正。 首先说明，根据行政处罚法规定，当事人没有明确放弃陈述申辩、听证权的，处罚机关在陈述申辩、听证期限内，当然不能作出行政处罚决定。这样的司法案例有很多，无一例外，上述处罚决定都因程序违法被法院判决撤销或确认违法。另外，案卷评查中，有的地方把“处罚机关在陈述申辩三日期限未满时作出处罚决定”作为一项问题。笔者认为，根据农业行政处罚程序规定的有关内容，这个表述不准确。因为，有的案件，当事人明确放弃陈述申辩权利后，处罚机关可以在陈述申辩期限未满时作出处罚决定。 一、法律是怎么规定的 《行政处罚法》第六十二条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。 《农业行政处罚程序规定》第五十七条 在边远、水上和交通不便的地区按普通程序实施处罚时，农业行政执法人员可以采用即时通讯方式，报请农业行政处罚机关负责人批准立案和对调查结果及处理意见进行审查。报批记录必须存档备案。当事人可当场向农业行政执法人员进行陈述和申辩。当事人当场书面放弃陈述和申辩的，视为放弃权利。前款规定不适用于本规定第五十五条规定的应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定的案件。 怎么理解上述规定？ 笔者认为，根据上述规定，“视为放弃权利”，就意味着处罚机关已经履行了处罚法第六十二条规定的行政处罚事先告知义务，因此，可以当日、当场作出处罚决定。但是要注意两点：第一，集体讨论案件不能这样操作。第二，没有说非边远、水上和交通不便的地区能不能这样操作。“没有说”，不等于不能这样操作。在法律没有明确规定的情况下，正当程序是处罚机关应当遵守的原则，但是，处罚机关也有一定的自由裁量权。 二、对行政处罚法第六十二条、农业行政处罚程序规定第五十七条的理解和适用 第一，边远、水上和交通不便的地区按普通程序实施的行政处罚 当事人当场书面放弃陈述和申辩的，视为放弃权利。“视为放弃权利”，就意味着处罚机关已经履行了处罚法第六十二条规定的行政处罚事先告知义务，因此，可以当日、当场作出处罚决定。 但是，一旦案件符合集体讨论的条件，根据农业行政处罚程序规定第五十七条第二款规定，即使当事人当场书面放弃陈述和申辩，也不能视为当事人放弃权利。因此，处罚机关就不能当日、当场作出处罚决定。 第二，非边远、水上和交通不便的地区按普通程序实施的行政处罚 非边远、水上和交通不便的地区按普通程序实施的行政处罚，当事人当场书面放弃陈述和申辩的，能不能视为放弃权利？笔者理解可以。理由是：当日作出处罚决定，是基于法律没有明确规定，处罚机关运用自由裁量权，根据当事人明确表示放弃陈述申辩权利的事实作出，因此不违反法律规定。如，本文第三部分案例一、案例二和案例三。 但是，一旦案件符合集体讨论的条件，根据农业行政处罚程序规定第五十七条第二款规定，举重明轻，处罚机关就不能当日、当场作出处罚决定。 第三，边远、水上和交通不便的地区如何确定？ 法律没有明确规定，这个问题由处罚机关结合当地实际情况自由裁量决定。 第四，符合听证条件的案件，当事人放弃陈述申辩和听证权利的，处罚机关能不能当日作出处罚决定？ 在处罚机关事先告知后当事人放弃陈述申辩权利方面，处罚法明确规定“当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外”。但是，在处罚机关事先告知后、组织听证之前，关于当事人放弃听证权利方面，处罚法没有规定“当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外”。 因此，笔者认为，申请听证的5日法定期限，是不变期间；在此期间内，无论当事人是否放弃听证权利，处罚机关应当在5日期满后才能作出处罚决定，如本文第四部分案例四、案例五和案例六。 在这个问题上，公安机关的有关规定很明确。《公安机关办理行政案件程序规定》（2020）第一百三十四条规定，违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。 但是，司法实践中，也有裁判观点有不同理解，如本文第三部分的案例二和案例三。 第五，注意海关方面的规定，与农业领域不同。2021年《海关办理行政处罚按案件程序规定》第六十七条：当事人明确放弃陈述、申辩和听证权利的，海关可以直接作出行政处罚或者不予行政处罚决定。当事人放弃陈述、申辩和听证权利应当有书面记载，并且由当事人或者其代理人签字或者盖章确认。这意味着：关于当事人明确放弃陈述申辩和听证权利后，处罚机关能不能当日作出处罚决定的问题，由于农业与海关的规定不同，所以处理结果可能也不相同。而且，对于不同农业部门作出的同一思路的处罚决定，由于不同法院对行政处罚机关行使自由裁量权的评价尺度差别，判决结果也可能不一致。 以上分析可以总结为：在农业执法领域，根据现有规定，符合集体讨论条件的案件，或者符合听证条件的案件，处罚机关不能在当事人明确放弃陈述申辩权利和听证权利的当日（或在陈述申辩和听证期间内）作出行政处罚决定。除此之外，可以。 三、有关司法实践案例 案例一。（2016）鲁13行终90号。法院认为，关于行政相对人明确放弃陈述和申辩，行政机关是否可以在3日内下达正式处罚决定的问题，对此，《行政处罚法》没有明确规定。上诉人已充分履行了告知义务。被上诉人在收到告知后，当场签字确认书面放弃陈述申辩权，是其在违法事实真实存在的前提下，以最大限度减少损失承担相应法律后果的最佳选择。此时其有权对自己应享有的陈述申辩作出处置，任何人均无权干涉。被上诉人作出放弃陈述申辩权的处置决定后，其应遵守诚实信用原则而不能事后反悔，放弃权利的后果就是接受行政处罚，对此被上诉人应当是明知的。临沂市交通运输局在被上诉人放弃陈述申辩权后，在事先告知的陈述申辩提出期限内做出涉案处罚决定，事实清楚、程序适当、适用法律正确。 案例二。(2017)粤行终44号。2015年9月10日，被告作出南关缉告听字[2015]000049号《行政处罚告知单》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告在告知单送达之日起3个工作日内提出申辩、陈述意见和申请听证。同日，原告在《当事人放弃陈述、申辩及听证权利声明》签字，被告作出南关缉违字[2015]000039号《行政处罚决定书》。广东高院认为程序合法。 案例三。（2020）渝行申237号。重庆高院认为，根据《重庆市行政处罚听证程序规定》第十八条第二款“当事人明确提出放弃听证或者超过期限未提出听证要求的，不得对本案再次提出听证要求”的规定，原万州运管处向崔黎明送达了行政处罚告知书，明确告知其陈述、申辩和听证的权利，在崔黎明明确作出不陈述、不申辩、不听证的意思表示后，于同日作出处罚决定并向其送达，其处罚程序并无不当。 案例四。（2013）城行初字第52号。本案为2015年青岛中院发布的典型案例。法院认为，听证权利是行政处罚法赋予当事人的法定权利，行政机关不得简单以当事人自愿放弃为由不举行听证。本案中，被告拟对原告处以5000元罚款，根据上述规定，应当告知原告享有听证权，且应当给予原告自告知之日起3日内选择是否要求听证的期限。只有原告逾期不提出听证申请，才能视原告放弃该听证权。因此被告在告知原告享有听证权的当天即作出行政处罚决定适用法律不当，法院遂依法判决撤销被诉交通行政处罚决定。本案典型意义部分支出，在听证期限内，行政机关不得作出处罚决定。只有待听证期满当事人没有提出听证要求，或者听证程序结束后，行政机关才能作出处罚决定，本案被告在告知当事人申请听证的当天即作出行政处罚于法无据，法院判决撤销该处罚决定正确。 案例五。(2014)沧行终字第30号。本案由最高人民法院《人民司法·案例》2014年第16期(总第699期)收录。沧州中院认为，运管站2013年9月27日告知了运输公司有权在收到违法行为通知书之日起三日内有要求听证的权利，在运输公司三日内不申请听证的情况下，运管站才能在三日后作出处罚决定。本案中，运管站当日作出处罚决定，属违反法定程序，应予撤销。 案例六。（2017）辽11行终32号。盘锦中院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出较大数额罚款行政处罚决定前，应当告知当事人在处罚决定作出前三日内有要求举行听证的权利。上诉人不要求听证不等于被上诉人不遵守法律规定，应当在听证期限届满后作出行政处罚。被上诉人在送达处罚决定告知书的当日作出处罚决定违反了法律关于听证程序的规定。 四、注意几个问题 第一，明确放弃听证权，不能视为“明确放弃陈述或申辩权利”。在制作保存当事人放弃有关权利的证据时，尤其要注意这个问题。原因在于，陈述申辩权利，和听证权利，是分别独立的程序性权利。放弃其中的哪一个，不能代表“自然”放弃了另外一个。从这个角度说，当事人提出，“我自愿放弃陈述申辩权利或听证权利”时，处罚机关需要注意，当事人的意思不是“自愿放弃陈述申辩权利和听证权利”。 第二，当事人同日签收事先告知书和处罚决定书，不能视为“明确放弃陈述或申辩权利”。而且，事先告知书和处罚决定书的送达时间不能在同一天。提出陈述申辩的期间，是从收到事先告知书起算的。所以，如果事先告知书和处罚决定书同时送达，那么必然剥夺了当事人的陈述申辩权，属于程序违法。（2021）新3023行审1号案中，阿合奇县农业农村局7月13日、14日先后作出事先告知书和处罚决定书，18日送达当事人。法院认为，阿合奇县农业农村局剥夺了被申请人杨中军的陈述、申辩权，处罚程序违法。“中城建第五工程局集团有限公司第一分公司诉哈尔滨市香坊区地方税务局税务行政处罚行政纠纷案”中，法院判决指出，中城建公司在同一时间签收哈香坊地税税罚告［2015］6号税务行政处罚事项告知书、哈香坊地税税罚［2015］5号税务行政处罚决定书，说明香坊地税局未给予中城建公司充分行使陈述、申辩及要求举行听证权利的时间。 第三，处罚机关主张当事人明确放弃陈述申辩权利和听证权利，应当提供证据证明。所以，无论当事人是口头放弃陈述申辩和听证权利，还是书面放弃陈述申辩和听证权利，处罚机关都要注意固定好有关证据。 |
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