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浅析《食品安全法》《产品质量法》行政强制措施与总局格式范本《实施行政强制措施决定书》的适应 安丘市市场监督管理局 周增新
笔者在日常工作中，发现了为数不少的采用总局格式范本《实施行政强制措施决定书》，以涉嫌某事由（例如：“涉嫌超范围添加食品添加剂”），依据食品安全法第一百一十条第一款第四项采取查封、扣押行政强制措施的情形，笔者认为欠妥。 为此笔者研究了《食品安全法》、《产品质量法》、《行政强制法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、市场监管总局关于印发《市场监督管理行政处罚文书格式范本》的通知，就不同法律对行政强制措施规定的异同、历次版本行政强制措施法条的变化、使用行政强制措施的注意事项、与总局格式范本的适应问题，提出如下见解，供大家商榷。 一、《食品安全法》《产品质量法》涉及行政强制措施的主要法律条文。 1、《食品安全法》：第一百一十条 县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查： （一）进入生产经营场所实施现场检查； （二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验； （三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料； （四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品； （五）查封违法从事生产经营活动的场所。 2、《产品质量法》：第十八条 县级以上市场监督管理部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使下列职权： (一)对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查； (二)向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌从事违反本法的生产、销售活动有关的情况； (三)查阅、复制当事人有关的合同、发票、帐簿以及其他有关资料； (四)对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。 二、《食品安全法》《产品质量法》对行政强制措施规定的异同。 （一）相同点： 1、行政强制措施设定的合法性。《食品安全法》第一百一十条、《产品质量法》第十八条均是对行政强制措施查封、扣押规定的法定依据，同为行政强制措施的法定依据，均符合《行政强制法》第十条“行政强制措施由法律设定”的规定。 2、法与法之间的关联和的呼应。《食品安全法》第一百一十条表述“有权”，《产品质量法》第十八条表述“可以”，均表达了不是“必须和应当”的意思。体现了与《行政强制法》第五条“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”，在法与法之间的关联和呼应而非孤立的关系。法与法的呼应关系在其他法条之间也有相应的体现。 3、强调已有证据对采取行政强制措施的重要性和前提要件。《食品安全法》第一百一十条第一款第四项表述“有证据证明”，《产品质量法》第十八条第一款第四项表述“有根据认为”、“或者有其他严重质量问题”。均强调已有证据对采取行政强制措施的重要性和实施行政强制措施的前提条件。 4、对各自立法目的呼应。法条的表述差异，正是对各自立法目的的呼应。如《食品安全法》立法目的“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。强调的是安全，对应的行政强制措施的实施前提条件就宽范，如法条第一款的表述“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施”。《产品质量法》立法目的“为了加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序”。强调管理、责任、权益、秩序，对应的行政强制措施的实施前提条件就更具体，指向性更明确，如法条第一款表述“县级以上市场监督管理部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时”。 （二）不同点： 1、启动检查行为的前提条件不同。《产品质量法》第十八条中“根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时”，体现了对违法行为查处的前提条件具有指向性和针对性。《食品安全法》第一百一十条中“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查”，检查的范围条件和覆盖面更宽、更广。可以这样理解，在多数情况下，《产品质量法》第十八条规定是：先有违法嫌疑证据才会导致可能产生采取行政强制措施的后果。而《食品安全法》第一百一十条的规定则是两种情况：一种是包含先有违法嫌疑证据才会导致可能产生采取行政强制措施的后果的情况，另一种是没有违法嫌疑证据的前提下，通过正常的食品安全监督检查，发现了《食品安全法》第一百一十条第一款第四项表述“有证据证明”的情况，从而导致可能产生采取行政强制措施的后果发生。这也能反映出对食品安全的重视程度，食品安全有底线，无上限的监管模式。 2、法条表述及表达侧重不同。《产品质量法》第十八条中提到“涉嫌”，《食品安全法》第一百一十条中未提及“涉嫌”，更注重强调“有证据证明”，更加体现出规范用权、有权慎用与惩治违法、维护秩序并重的原则。《产品质量法》、《食品安全法》主体法条规定的成文时间先后顺序、法条的文字表述以及内容反映的侧重点，侧面反映出法治建设的不断完善。 三、《食品安全法》《产品质量法》历次版本行政强制措施法条的变化。 《食品安全法》2009年版第七十七条是对行政强制措施的规定，2015年版行政强制措施的规定为第一百一十条，与2009年版最大的修改是：修改了第一款第四项，删除了本项对“以及用于违法生产经营或者被污染的工具、设备”采取行政强制措施的规定，直接删除2009年版第二款，2018年版与2015年版行政强制措施第一百一十条的规定基本无变化，只是根据机构改革的需要，实施行政强制的机关表述的变化。 《产品质量法》1993年版无行政强制措施的规定，2000年版增加行政强制措施的规定即第十八条，2009年版与2000年版相比，行政强制措施规定无变化，2018年版与以前版本最大的变化是根据机构改革的需要，实施行政强制的机关改为市场监督管理部门，直接删除了以前版本的第二款。 四、使用《食品安全法》《产品质量法》行政强制措施的注意事项。 1、实施行政强制措施的程序性问题。 依据《食品安全法》《产品质量法》实施行政强制措施，应符合《行政强制法》（2011版）设定的立法目的和法定的程序。这一点，《行政强制法》第一条、第四条、第五条、第十八条、第十九条、第二十四条、第二十五条规定的请批、执法人员、权利保障、规范文书等有详细的规定，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十四条也有明确的规定，不一一列举。 特别强调的是：“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”以及“查封、扣押期限和期间的计算”问题。这涉及到规范用权与滥用职权，采取行政强制措施是否必要的问题。并非符合行政强制措施的情况，都一定要采取行政强制措施，有权要慎用，实施行政强制措施不仅要合法，还要合理。 《食品安全法》《产品质量法》涉及法条中表述的是“有权”、“可以”，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（2018年12月21日国家市场监督管理总局令第2号公布）第三十三条“市场监督管理部门可以依据法律、法规的规定采取查封、扣押等行政强制措施。采取或者解除行政强制措施，应当经市场监督管理部门负责人批准”。以上“有权”、“可以”的表述，并不是“必须”、“应当”，这就是说要结合个案具体情形决定是否采取必要的行政强制措施。在采取行政强制措施时，不仅要考虑是否符合法律法规，还要考虑采取行政强制措施对社会公益或善意的第三方利益是否存在影响，更要符合程序，注重证据，做到既有效查处案件，又保障相对人的合法权益，避免任性用权，用的随意，以减少滥用职权的风险。 2、行政强制的期限及期间计算问题。 《行政强制法》第二十五条：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。第六十九条：本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。 《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十五条 查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。 延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。第七十二条 期间以时、日、月计算，期间开始的时或者日不计算在内。期间不包括在途时间。期间届满的最后一日为法定节假日的，以法定节假日后的第一日为期间届满的日期。 以上是对查封、扣押期限和期间的一般规定。 《食品安全法实施条例》（2019版）第六十一条 县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照食品安全法第一百一十条的规定实施查封、扣押措施，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经实施查封、扣押措施的食品安全监督管理部门负责人批准，可以延长，延长期限不得超过45日。这是对查封、扣押期限和期间的特别规定。 《产品质量法》对查封、扣押期限和期间未作规定，2011年2月国质检法〔2011〕83号文件：实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见规定：查封、扣押的期限为三个月，对期间未作规定。《行政强制法》于2012年1月1日实施，《行政强制法》实施后，国质检法〔2011〕83号文件规定的查封、扣押的期限为三个月已然无效。依据《产品质量法》实施查封、扣押的期限和期间计算，应当符合《行政强制法》第二十五条和第六十九条的规定和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十五条、第七十二条的规定。 《食品安全法》对查封、扣押期限和期间未作规定，《食品安全法实施条例》第六十一条对查封、扣押的期限，延长期限作出了规定，对期间未作规定。依据《食品安全法》实施查封、扣押的期限和期间计算，应当符合《行政强制法》第二十五条、第六十九条和《食品安全法实施条例》第六十一条以及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十五条、第七十二条的规定。 3、查封、扣押期限的延长问题。 依据《产品质量法》作出的行政强制措施的延长期应当符合《行政强制法》第二十五条或《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十五条规定的延长期限不得超过三十日。依据《食品安全法》作出的行政强制措施的延长期在三十日以内的，可以依据《行政强制法》第二十五条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十五条、也可以依据《食品安全法实施条例》第六十一条的规定。延长期在三十日以上，四十五日以内的，必须依据《食品安全法实施条例》第六十一条的规定作出。《行政强制法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》、《食品安全法实施条例》对查封、扣押的期限不得超过三十日规定是一致的。对延长查封、扣押的期限不得超过三十日的规定，《行政强制法》和《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》是一致的，而《食品安全法实施条例》延长期限是不得超过45日的规定。 4、实施行政强制措施的证据问题。 《产品质量法》第十八条第一款第四项：对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。 如何理解“有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品”。2011年2月国质检法〔2011〕83号文件：实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见作出了解释：各级质量技术监督部门在实施产品质量监督检查后处理工作时，要正确把握一般质量问题和严重质量问题的界限。有严重质量问题是指：1. 产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的；2. 在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；3. 属于国家明令淘汰产品的；4. 失效、变质的；5. 伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用生产日期、安全使用期或者失效日期的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的；6. 其它法律法规规定的属于严重质量问题的情形的。除上述问题之外的，属于一般质量问题。对有严重质量问题的，应当按照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条至第五十三条的规定实施行政处罚。 关于行政强制措施的实施，应当具备以下条件：1. 有违法嫌疑的证据或者举报；2.实施行政强制措施的程序必须合法。按照法律规定，查封、扣押的产品范围是法律第四十九条至第五十三条禁止生产、销售的产品。产品存在的瑕疵问题、标识不规范的问题，不能实施查封、扣押。 该法第四十九条是对生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的规定。第五十条是对在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的规定。第五十一条是对生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的规定。第五十二条是对销售失效、变质的产品的规定。第五十三条是对伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的规定。 《食品安全法》第一百一十条第一款第四项：查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品。 本条中“有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患”，目前并没有像实施《中华人民共和国产品质量法》若干问题的意见中那样详尽的解释。但法条本身强调了已有证据的重要性，在有证据而非“涉嫌”的前提下有权采取查封、扣押措施。 对证据的要求：《行政诉讼法》第五章专门论述证据，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十条 办案人员应当依法收集证据。证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。对于移送的案件，移送机关依职权调查收集的证据材料，可以作为案件的证据使用。上述证据，应当符合法律、法规、规章关于证据的规定，并经查证属实，才能作为认定案件事实的依据。以上是对市场监管领域行政处罚证据的规定， 采取行政强制的证据，仅限于《食品安全法》第一百一十条第一款第四项：查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患证据的存在以及《产品质量法》第十八条第一款第四项：对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品的根据出现的情况下，才有权或可以也不是必须采取行政强制措施。 诸如文前所述，以在其他企业查实的《食品安全法》第一百一十条第一款第四项已有证据证明“超范围添加食品添加剂”的情况下，类比同类其他企业，在未使用非强制手段，诸如“产品检验的结果”，仅凭现场检查的嫌疑，采用“涉嫌超范围添加食品添加剂”而采取强制措施是不妥当的，要清楚地认识到《食品安全法》第一百一十条并未有“涉嫌”的表述，而是要求有证据证明，对产品超范围添加食品添加剂，检测结果是最有效的证据，即便现场发现了添加的嫌疑，也应当辅之以抽样检测，以检测结果来坐实添加行为和添加量的定性，而非直接采取行政强制措施，有权用尽，任性用权，广泛使用此种手段于日常监管之中。这样处置符合《行政强制法》第五条采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制的规定，同时也能保护执法人员避免权力滥用，维护经济秩序，避免引发不必要的行政复议、行政诉讼，造成资源和成本的浪费。 五、总局格式范本《实施行政强制措施决定书》的适应。 《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第七十八条 行政处罚文书格式范本，由国务院市场监督管理部门统一制定。各省级市场监督管理部门可以参照文书格式范本，制定本行政区域适用的行政处罚文书格式并自行印制。国市监法〔2019〕55号市场监管总局关于印发《市场监督管理行政处罚文书格式范本》的通知要求，各省级市场监管部门可以参照《格式范本》，结合实际要求，完善有关文书格式并自行印制。对《实施行政强制措施决定书》格式范本，目前基层局多直接套用总局格式范本，在基本信息以下表述为：经查，你（单位）涉嫌 ，本局依据 的规定，决定对……。该范本如果依据《产品质量法》第十八条采取行政强制措施，可直接套用，因为《产品质量法》第十八条主体法条中本身就有“涉嫌”的表述，但也应当注意要有根据认为：出现了不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品的证据，才可以也不是必须采取行政强制措施。就立法本义而言，“涉嫌”更多的是应用于本法第十八条第一款第一项、第二项、第三项。 “涉嫌”的解释是指有跟某件事情发生牵连的嫌疑。具备关联性和不确定性的特点。如果依据《食品安全法》第一百一十条采取行政强制措施套用该格式范本中的“涉嫌”，诸如前文所述“涉嫌超范围添加食品添加剂”，笔者认为是不妥当的。因为《食品安全法》第一百一十条通篇没有“涉嫌”的表述，注重强调的是“有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患”。即便出现了“有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患”的情况，也是有权而不是必须采取行政强制措施。这一点《行政强制法》第五条已有明确的规定。 总局格式范本对规范执法，谨慎、合理用权提供了参照，基层在应用时应当结合实际，内化于心，避免出现花开虽有意，流水却无情，范本本无错，错在机械用的尴尬状况。 为此笔者建议： 1、各级市场监督管理部门在印制格式文书时，要根据总局的要求，可以参照并结合实际需要完善格式文书，不是照搬照抄，不明就理，机械套用。就如《实施行政强制措施决定书》格式范本而言，如果直接套用总局格式，那么在依据《食品安全法》第一百一十条采取行政强制措施时，执法人员就应当把“涉嫌”划掉。也可以在印制格式范本时直接去掉“涉嫌”，作为通用格式文书使用，如：经查，你（单位） ，本局依据 的规定，决定对……。 2、加强监管执法人员培训。市场监管体制改革自国办发〔2011〕48号文件开始，至党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》后，《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号），设立市场监管总局，为国务院直属机构，为一阶段基本完成。截止目前，地方各级市场监管、综合执法不同类目、不同形式的改革还在进行，改革所造成的人员更替、交互、业务交错、融合，从而导致监管人员的监管、执法业务能力和工作水平参差不齐，人员积极性不高，思想波动大，惰学现象严重，法治意识和法治思维淡化，不能很好地适应机构改革出现的新情况、新问题、新思维、新动向。造成工作被动应付，责任意识不强，得过且过，工作质量和效率低下的状况得不到有效遏制。建议各级要加强监管、执法人员培训，提高执法技能和道德素养，提升法治意识和法治思维，规范用权，维护公平正义，做到依法行政，推进法治建设，避免职权滥用，保护自身和他人的合法权益。 |
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