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建设工程项目具有规模大、投资数额高、建设周期长、技术性强等特点，这就会导致在施工合同的履行过程中，会产生很多不确定的因素和障碍，进而产生法律纠纷，而工程索赔是此类法律纠纷的核心。既然工程索赔是客观存在、无法避免的事实，那么准确认识工程索赔并及时进行工程索赔就显得尤为重要。鉴于前述建设工程项目的特点，涉及工程索赔纠纷的案件存在举证难度大、索赔周期长、裁判标准不统一等痛点，为此，我们结合团队办理建设工程纠纷案件的实务经验、各类规范文本、法律司法解释、最高院和各地法院的典型案例，对工程索赔的条件、程序、证据进行了归纳和总结，以其对办理建设工程纠纷案件的法律实务工作者有所助益。索赔是一方因对方不履行或不正确履行义务而受损失，向对方提出赔偿的要求。在建设工程合同履行过程中，合同一方当事人因非己方的原因而遭受损失，按照合同约定或者法律法规规定承担责任，可以向对方提出补偿的要求。关于工程索赔的概念，《建设工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)中规定：根据合同约定，承包人认为有权得到追加付款和（或）延长工期的，发包人认为有权得到赔付金额和（或）延长缺陷责任期的，可按索赔程序提出索赔。《建设项目工程总承包合同(示范文本)(GF-2020-0216)》中规定：根据合同约定，任意一方认为有权得到追加/减少付款、延长缺陷责任期和（或）延长工期的，可按索赔程序向对方提出索赔。《建设工程工程量清单计价规范（GB 50500-2013）》中规定：一般认为工程索赔是指在工程合同履行过程中，合同一方当事人因对方不履行或不正确履行合同义务或者由于其他非自身原因而遭受经济损失或权利损害，通过合同约定的程序向对方提出经济补偿和（或）时间补偿要求的行为。因此，工程索赔是指在建设工程合同履行过程中，一方由于对方未履行合同所规定的义务或者因非己方的原因而遭受损失，向对方提出赔偿和（或）工期顺延的要求。签证是工程承发包双方在施工过程中按合同约定对支付各种费用、顺延工期、赔偿损失所达成的双方意思表示一致的补充协议。经书面确认的签证即可成为工程结算或最终调整增减工程造价的依据，可成为施工合同的组成部分，并且在发生违约情形时可以通过签证的形式固定证据。索赔与签证不同，具体而言：与签证是双方法律行为不同，索赔不是合同双方意思表示一致的结果，是追求一致结果的手段，是单方主张权利的要求。与签证是对既得利益的确定不同，索赔涉及的利益尚待确定，是一种期待利益。与签证一般不依赖于其他证据不同，索赔要求未获确认的权利主张，必须依赖于证据。索赔提出的前提是对施工过程中发生的情况变化的原因、责任的承担以及涉及费用增减的数量，双方持不同认识，一方对另一方提出的签证要求持有异议，双方未达成一致意见或者当时未履行签证手续，日后又达不成一致意见。在这种双方认识有分歧的情况下，一方坚持提出自己的主张，而要获得对方的确认，只能依靠证据。索赔和违约虽然同属权利救济的途径，但从纵向来看，行权阶段并不完全一致。并且在《建设工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)中，违约与索赔也处于并列位置，分别为该文本通用条款中的第16条和第19条以及专用条款对应内容。追究违约责任是守约方法定或约定的一项权利，是合同当事人因违反合同约定或法定义务而不履行债务所应当承担的责任，可直接针对该违约事项向对方提起诉讼或仲裁等。而索赔则不是。索赔本质上是一个合同双方动态协商的过程，索赔结果有赖于当事双方达成合意。也就是说，索赔事件的发生并没有当然地在索赔方与被索赔方之间形成债之负担，从而形成债权上的请求权。双方如果对索赔结果达成合意，若后期结算时被索赔方不履行索赔程序所达成的义务即可转为追究违约责任。双方如果对索赔结果未达成合意，则直接走向争议解决程序，此时索赔就可以直接向违约转化。由发承包人双方签署的工程合同，是工程索赔的直接依据。通常，合同的组成文件包括：合同协议书、中标通知书、投标函及附录、专用合同条款及其附件、通用合同条款、技术标准和要求、图纸、已标价工程量清单或预算书、其他合同文件、补充和修改等，有关文件的适用先后顺序通常在合同协议书或合同专用条款中作出约定。一般来说，通用合同条款是确认是否符合索赔条件、索赔程序的重要依据之一。《建设工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)第19条、《建设项目工程总承包合同(示范文本)(GF-2020-0216)》第19条对索赔的提出、处理程序、期限均有明确的约定。有些索赔事件虽然合同中并未约定，但根据法律法规，合同当事人具有索赔权，如停窝工损失、赶工补偿、额外措施费等。《中华人民共和国民法典》第三编第十八章“建设工程合同”中的第七百九十三条以及第八百至八百零七条，对建设工程合同中可能涉及到损害赔偿的情形做出了规定。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》(法释〔2020〕25号)也是索赔常用的法律依据。工程建设标准划分为强制性标准和推荐性标准。强制性标准必须执行，推荐性标准属自愿采用，需在工程合同中明确约定适用才可对合同双方产生拘束力。《建设工程工程量清单计价规范（GB 50500-2013）》也是与工程索赔相关的常用的标准、规范。如果因合同当事人己方原因发生索赔事件，比如因承包人违约或者发包人违约，承包人或者发包人不能向对方索赔。如在（2021）最高法民终750号案件中，五冶公司主张华江公司迟延开工、迟延提供图纸、设备以及汽轮机拆除给其造成停窝工损失。最高人民法院认为，二审中，五冶公司和华江公司均认可案涉合同约定案涉工程为开工时间不确定，交工时间确定的工程。五冶公司主张因迟延开工导致迟延交工与合同约定不符。案涉合同约定，图纸会审和设计交底时间根据现场情况双方协商确定。一审中五冶公司提交横道图、主要图纸需求计划、主要设备到货时间要求表等单方制作的证据，没有监理单位、华江公司签字确认，无法证明系华江公司原因导致停窝工的事实，也无法证明停窝工的具体损失。二审中五冶公司提交自行委托第三方机构出具的咨询报告，用以证明停窝工损失，但五冶公司无法证明停窝工的具体原因，其按照咨询报告载明的索赔工程费用数额向华江公司主张停窝工损失没有事实和法律依据，本院对五冶公司的该项主张不予支持。如果没有实际损失，合同当事人不能向对方索赔。如在（2014）苏民终字第0073号案件中，江苏省高级人民法院认为，关于双方主张的违约损失问题，山西安装公司主张由于中泰公司违约导致其停、窝工损失，虽然中泰公司对工期迟延有一定责任，但中泰公司图纸、设备、场地等迟延交付并不必然导致停工、窝工，且山西安装公司亦未提供相应停、窝工损失的证据，故原审法院未予支持，并无不当。要求索赔事件和实际损失之间存在因果关系，如果索赔事件并未导致实际损失发生，合同当事人不能向对方索赔。4、依据合同约定或者法律规定，合同当事人应当对该损失承担责任如果因索赔事件产生损失，但合同约定和法律规定并未要求对方承担责任的，合同当事人不能向对方索赔。根据主体的不同，工程索赔的程序包括由承包人向发包人提出索赔的程序，以及由发包人向承包人提出索赔的程序，具体以双方当事人合同约定为准。现以《建设工程施工合同（示范文本）（GF—2017—0201）》、《建设项目工程总承包合同（示范文本）GF-2020-0216》为例，对相关程序梳理如下：（一）《建设工程施工合同（示范文本）（GF—2017—0201）》的索赔程序 
（二）《建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）》的索赔程序
（一）对索赔证据的要求 1、真实性 索赔证据必须是在实施合同过程中确实存在或发生的，必须完全反映实际情况，能经得住推敲。 2、全面性 所提供的证据应能说明事件的全过程。索赔报告中涉及的索赔理由、事件过程、影响、索赔数额等都应有相应证据，不能凌乱和支离破碎。 3、关联性 索赔的证据应能够互相说明，相互具有关联性，不能互相矛盾。
4、及时性 索赔证据的取得及提出应当及时，符合合同约定。
5、具有法律证明效力 一般要求证据必须是书面文件，有关纪录、协议、纪要必须是双方签署的；工程中重大事件、特殊情况的纪录、统计必须有合同约定的发包人现场代表或监理工程师签证认可。
1、各种合同文件，包括施工合同协议书及其附件、中标通知书、投标书、标准和技术规范、图纸、工程量清单、工程报价单或者预算书、有关技术资料和要求、施工过程中的补充协议等；2、施工现场记录，包括有关设计交底、设计变更、施工变更指令，工程材料和机械设备的采购、验收与使用等方面的凭证及材料供应清单、合格证书，工程现场水、电、道路等开通、封闭的记录，停水、停电等各种干扰事件的时间和影响记录等；3、工程各项经发包人或合同中约定的发包人现场代表或监理工程师签认的签证；9、工程现场气候纪录，如有关天气的温度、风力、雨雪等；11、工地的交接记录（应注明交接日期，场地平整情况，水、电、路情况等），图纸和各种资料交接记录等；12、建筑材料和设备的采购、订货、运输、进场、使用方面的记录、凭证和报表等；15、国家和省级或行业建设主管部门有关影响工程造价、工期的文件、规定等。（一）中铁二十二局集团第四工程有限公司与安徽瑞讯交通开发有限公司、安徽省高速公路控股集团有限公司建设工程施工合同纠纷案［（2014）民一终字第56号，《中华人民共和国最高人民法院公报》2016年第4期公报案例]裁判要旨：施工方主张发生停窝工的事实，应当有监理单位签证或者施工方与建设方往来函件予以证实。最高法院认为：关于瑞讯公司应否赔偿中铁公司停窝工损失，如应赔偿，则赔偿的数额是多少的问题。对于该争议问题，中铁公司、瑞讯公司的诉辩又包括以下两部分停窝工损失的争议：1.关于2004年3月至2005年3月期间的停窝工损失问题。根据合同通用条款第53条约定，如果承包人根据合同条款中任何条款提出任何附加支付的索赔时，其应该在该索赔事件首次发生的21天之内将其索赔意向书提交监理工程师，并抄送业主；监理工程师在与业主和承包人协商后，确定承包人有权得到的全部或部分索赔款额。对于2004年至2005年第一次停窝工期间的确定部分造价为6778661.54元，经查明，是指既有现场监理人员签字确认的每日停窝工情况具体统计表，也有现场监理人员签字确认的每月停窝工情况统计表，这说明对于这部分损失，中铁公司已经按照索赔程序提出了索赔，且该索赔已经经过监理签字予以确认，故中铁公司的该索赔符合上述合同通用条款第53条的约定，一审法院判决瑞讯公司赔偿中铁公司此部分确定款项的损失，并无不当，应予维持。对于2004年至2005年第一次停工期间人员、机械设备停窝工费用不确定部分的造价6929833.87元，经查明，该部分诉请款项是指：2004年12月份的统计表中，只有12月1日至6日的明细，没有其他天数的明细；2004年1-6月和2005年1-3月，只有现场监理人员签字确认的每月停窝工情况统计表，没有现场监理人员签字确认的每日停窝工情况统计表。上述事实表明，该不确定部分停窝工损失款项虽然有每月的总统计表，但没有与此总统计表一一对应的每日索赔签证统计表，这同案涉工程针对确定部分停窝工损失的通常做法不符，一审法院未支持中铁公司针对该不确定部分停窝工损失的诉请，并无不当。2.关于2006年11月至2009年4月期间的停窝工损失问题。经查，对此部分损失，中铁公司亦自认，其并未依据合同约定提出过索赔，因此，在中铁公司未依据合同通用条款第53条约定履行索赔程序的情况下，根据该条的进一步约定，中铁公司无权获得该部分诉请款项的赔偿，而其在本案中主张由法院酌定瑞讯公司赔偿该停窝工损失400万元，无事实及法律依据，应予驳回。（二）河南省偃师市鑫龙建安工程有限公司与被申诉人洛阳理工学院、河南六建建筑集团有限公司索赔及工程欠款纠纷案［（2011）民提字第292号，《中华人民共和国最高人民法院公报》2013年第1期公报案例]裁判要旨：因发包人提供错误的地质报告致使建设工程停工，当事人对停工时间未作约定或未达成协议的，承包人不应盲目等待而放任停工状态的持续以及停工损失的扩大。对于计算由此导致的停工损失所依据的停工时间的确定，也不能简单地以停工状态的自然持续时间为准，而是应根据案件事实综合确定一定的合理期间作为停工时间。最高法院认为：关于停工时间。从以上事实可以看出，在1999年4月20日成教楼工程停工后，鑫龙公司与六建公司就停工撤场还是复工问题一直存在争议。对此，各方当事人应当本着诚实信用的原则加以协商处理，暂时难以达成一致的，发包方对于停工、撤场应当有明确的意见，并应承担合理的停工损失；承包方、分包方也不应盲目等待而放任停工损失的扩大，而应当采取适当措施如及时将有关停工事宜告知有关各方、自行做好人员和机械的撤离等，以减少自身的损失。而本案中，成教楼工程停工后，理工学院作为工程的发包方没有就停工、撤场以及是否复工作出明确的指令，六建公司对工程是否还由鑫龙公司继续施工等问题的解决组织协调不力，并且没有采取有效措施避免鑫龙公司的停工损失，理工学院和六建公司对此应承担一定责任。与此同时，鑫龙公司也未积极采取适当措施要求理工学院和六建公司明确停工时间以及是否需要撤出全部人员和机械，而是盲目等待近两年时间，从而放任了停工损失的扩大。因此，本院认为，虽然成教楼工程实际处于停工状态近两年，但对于计算停工损失的停工时间则应当综合案件事实加以合理确定，二审判决及再审判决综合本案各方当事人的责任大小，参照河南省建设厅豫建标定（1999）21号《关于记取暂停工程有关损失费用规定的通知》的规定，将鑫龙公司的停工时间计算为从1999年4月20日起的6个月，较为合理。二审判决及再审判决据此认定对此后的停窝工，鑫龙公司应当采取措施加以改变，不应计入赔偿损失范围并无不当。鑫龙公司对其未采取适当措施致使的损失应当自行承担责任，鑫龙公司主张不存在怠于采取措施致使损失扩大的理由亦不能成立。（三）江苏省第一建筑安装集团股份有限公司与被上诉人唐山市昌隆房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案［(2017)民终175号，《中华人民共和国最高人民法院公报》2018年第6期公报案例]裁判要旨：承包人主张存在停窝工损失的赔偿，监理单位虽然已经签章确认确实存在因发包人原因导致窝工的事实，但签证单中并未确定损失数额，也没有涉及停工损失的计算方法的，不能作为认定损失数额的直接证据。最高法院认为：原判昌隆公司支付江苏一建停窝工损失是否正确。江苏一建上诉主张应根据其实际发生的人工费、机械台班费损失支付窝工损失。本院认为，案涉工程2011年7月20日的工程联系单中，监理单位已经签章确认确实存在因昌隆公司原因导致江苏一建窝工81天的事实，但签证单中并未确定损失数额，也没有涉及停工损失的计算方法。江苏一建提供的停窝工损失证据相当一部分是其自己记载、单方提供的工人数量、名单、工资数额、现场机械数量等，昌隆公司对此不予认可，一审法院鉴于此前双方在施工过程中也曾发生过8天停窝工，双方协商的补偿数额为7万元，基本可以反映出停窝工给江苏一建造成的损失程度，酌定81天停窝工损失为70万元并无明显不当。团队简介：李风律师团队专注于重大民商事争议解决、保全与执行、房地产与建设工程、国有企业混改、企业合规，李风律师本人系上海市锦天城（乌鲁木齐）律师事务所高级合伙人、诉讼与仲裁专业委员会召集人，具备多年国有企业、大型民营企业法律服务经验，其团队成员由多名资深律师及法学硕士等组成。近年来，团队深耕疑难复杂商事诉讼、执行异议与执行异议之诉，先后为多家国有企业及大型民营企业提供混合所有制改革、并购、合规培训等法律服务。
------------- 本文作者 ------------
李风 诉讼与仲裁专业委员会召集人 
孔银繁
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