 2023年5月16日，经生态环境部2023年第1次部务会议审议通过的《生态环境行政处罚办法》（以下简称“《办法》”）正式发布，并将于2023年7月1日起施行，原《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）同时废止。 如生态环境部生态环境执法局有关负责人在《办法》相关情况答记者问中所介绍的，《办法》不仅适当引用了《行政处罚法》的相关规定，亦紧扣党中央、国务院关于依法行政的新要求，紧密联系生态环境执法实际，对生态环境执法的重点难点问题，尽可能作出细化明确的规定。 在规范和细化生态环境行政处罚程序方面，《办法》除新增听证条件及程序要求、修订集中审议（讨论）外，更根据《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（环办执法[2019]42号）中关于“重大执法决定法制审核制度”的有关要求，在第三章第五节中增设三条对法制审核予以明确与细化。 依法做好法制审核是确保执法质量以及保障行政相对人合法权益的重要机制，以下我们就法制审核相关问题做一简单探讨。 一、生态环境行政处罚中需开展法制审核的情形 第四十九条规定，有下列情形之一，生态环境主管部门负责人作出行政处罚决定之前，应当由生态环境主管部门负责重大执法决定法制审核的机构或者法制审核人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定： （一）涉及重大公共利益的； （二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的； （三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的； （四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。 设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况，依法对应当进行法制审核的案件范围作出具体规定。 初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。 《办法》第四十九条第一款规定的需进行法制审核的情形与《行政处罚法》第五十八规定一致，但均属于原则性的规定。且仅在《办法》第四十九条第二款中，明确设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况对法制审核案件范围作出具体规定。 以“直接关系当事人或者第三人重大权益”为例，何为“重大”，《办法》中并无规定。 我们注意到，近年来各地已陆续出台了本地重大行政执法决定法制审核的相关文件，就应开展法制审核的重大执法决定标准做了相应规定，但各地标准不一且部分地区差异明显。例如“罚没款金额”，武汉市生态环境局的标准为“对公民处以1万元以上罚没款，对法人和其他组织处以50万元以上罚没款的”；而抚州市则定为“对公民处以3000元以上、对法人或者其他组织处以2万元以上的罚款或者没收相当于该数额违法所得的”。就法人或其他组织的处罚而言，两地判断标准相差25倍。 笔者认为，尽管制订具体标准需因地制宜，但各地差异不宜过大，也要综合考虑行政效率和成本。就“罚没款金额”而言，建议参考《办法》第五十二条关于需生态环境部门负责人集体讨论的重大违法行为中罚没款标准，以及第八十九条规定的“较大数额”“较大价值”标准，并根据本地实际情况合理设定。 二、法制审核的审核范围 第五十条 法制审核的内容包括： （一）行政执法主体是否合法，是否超越执法机关法定权限； （二）行政执法人员是否具备执法资格； （三）行政执法程序是否合法； （四）案件事实是否清楚，证据是否合法充分； （五）适用法律、法规、规章是否准确，裁量基准运用是否适当； （六）行政执法文书是否完备、规范； （七）违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关。 根据《办法》第五十条，法制审核的范围包括执法主体的合法性和权限、执法人员资格、执法程序、事实与证据、法律适用和裁量权运用、文书完备规范以及是否涉嫌犯罪需移交司法机关七项内容。 实践中，案件审查与法制审核可能会由承担法制审核的人员合并开展。但应注意的是，法制审核和案件审查两者有所不同，不能互相代替，即便部分工作涉及重合，仍应按照各自审查审核要求开展并规范建立流程档案。 三、法制审核的主体 《办法》第四十九条规定，应当由生态环境主管部门负责重大执法决定法制审核的机构或者法制审核人员进行法制审核。《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（环办执法〔2019〕42号）规定，进行法制审核的机构一般是各级生态环境部门负责法制工作的内设机构，没有条件单独设立法制工作内设机构的，应设立专门的法制审核岗位，按规定配备具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员。鼓励采取聘用方式，发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用。 上述规定，并未要求生态环境部门一律要成立专门法制审核机构，但应有负责法制审核的内设机构或至少设有法律审核岗位。 而法制审核是否必须要由做出行政处罚决定的主体以自身名义完成，实践中部分地区亦存在灵活处理的情形。笔者曾遇到，做出处罚决定的生态环境部门既未设置法制审核机构也未设置法制审核岗位，但其将案件上报上级单位，由上级单位组织审查（含法规科室的审查），并将上级单位的审查意见作为其案审会的材料。 我们认为，法制审核应由做出处罚决定的行政机关的负责法制审核的机构或人员完成，上述做法虽不构成对行政执法程序的重大违反，但仍应予以规范。当然，随着《行政处罚法》《办法》关于法制审核具体要求的进一步落实，各地生态环境部门的内部机构设置和人员配置将进一步完善，上述问题发生的可能性也会越来越小。 四、关于法制审核意见的要求 第五十一条规定，法制审核以书面审核为主。对案情复杂、法律争议较大的案件，生态环境主管部门可以组织召开座谈会、专家论证会开展审核工作。 生态环境主管部门进行法制审核时，可以请相关领域专家、法律顾问提出书面意见。 对拟作出的处罚决定进行法制审核后，应当区别不同情况以书面形式提出如下意见： （一）主要事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，未发现明显法律风险的，提出同意的意见； （二）主要事实不清，证据不充分，程序不当或者适用依据不充分，存在明显法律风险，但是可以改进或者完善的，指出存在的问题，并提出改进或者完善的建议； （三）存在明显法律风险，且难以改进或者完善的，指出存在的问题，提出不同意的审核意见。 《办法》第五十一条就法制审核意见作出了具体规定，对审核意见的形式和内容提出了相应的要求，要求审核结论意见明确和具体，应充分说明理由并提出建议。该要求有助于避免“法制审核”流于形式以及未能发挥合法性保障作用的问题。 因此，以往执法实务一些常见问题，例如法制审核意见仅有“签名”但意见栏是空白以及审核意见为“拟同意”等做法，都将因未体现明确的审核意见结论，而不符合《办法》所规定的法制审核质量要求，应予关注。 五、应履行但未履行法律审核的行政处罚决定 是否应被撤销 《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为规定（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。按照行政诉讼法的规定，撤销行政处罚行为的情形包括了“违反法定程序”。 同时，从《行政处罚法》第五十八条“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”的用语来看，“不得”是禁止性的用语，法制审核应属于作出行政处罚前必须履行的法定程序。 但我们也注意到，实务中，法院对于行政处罚行为违反法制审核是否应被撤销的观点并不完全一致，部分法院判决中所持观点认为未经法制审核属于程序瑕疵，尚未达到需要撤销行政处罚决定的程度，仅在判决书中指出不当。我们认为，法制审核作为行政机关做出重大执法决定的前置程序，应被严格遵守，法院裁判尺度应统一，即撤销行政处罚决定，并判决重新做出行政处罚决定。这既有利于促使行政机关更加规范执法，不断提高执法质量，同时也能更加有效的保护行政相对人的合法权益，创造更好的营商环境。  文 | 何 翔 阳光时代 环境资源业务部 合伙人  文 | 焦一多 阳光时代 环境资源业务部 律师 特别声明：本文所有内容仅供参考，不代表阳光时代律师事务所或其律师出具的任何形式法律意见或建议。如需转载或引用该等文章的任何内容，包括但不限于图片、影像等视听资料，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“阳光时代法律观察”及作者姓名。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。阳光时代律师事务所执业证号：31330000YA1290648K |
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