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作者：蔡小雪（最高人民法院行政庭原审判长） 感谢作者赐稿并授权发布！ 随着各级法院受理的行政诉讼案件的数量不断上升，行政争议与民事争议交叉案件日益增多，且呈上升态势。虽然2000年最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但是，因该条规定过于原则和对行民交叉问题研究不足等原因，各地法院做法不一，导致出现了循环诉讼，实质性问题化解难，既不利于解决当事人之间的纠纷，也不利于维护当事人的合法权益，造成当事人诉累，浪费了行政和司法资源，影响了司法的权威，同时还不利于社会和谐和经济发展，故需要对此问题给予高度重视和深入研究。 一、以往对行民交叉案件处理上的争议 1989年行政诉讼法实施以来，各级法院尝试了很多解决行民交叉案件的处理方式，但是在采取何种处理方式的问题上一直争论不休。概括起来，主要有以下四种观点： （一）先行政后民事的处理方式 当事人在民事诉讼中对案件牵涉的行政行为提出异议后，法官行使释明权，告知该当事人提起行政诉讼，民事案件中止审理。此种方式称之为先行政后民事的处理方式。其理论依据是行政行为的公定力。按照行政法通说，行政行为一经成立，即被推定为具有公定力。公定力就是指行政行为一经作出，就具有确定力、拘束力和执行力，对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重，除非通过法定程序（这里所说的法定程序是指行政复议程序、行政申诉程序和行政诉讼程序）不得随意否定其效力。[①] （二）先民事后行政的处理方式 当事人在行政诉讼中对案件牵涉的民事问题提出异议后，法官行使释明权，告知该当事人提起民事诉讼，行政案件中止审理。理由是民事争议的事实是行政争议的基础，只有查清民事案件的事实，才能对行政案件的事实作出正确的认定，故应当先民事后行政。 （三）行政附带民事的处理方式 法院在行政诉讼过程中，在解决行政争议的同时，附带解决与其相关联的民事争议。其理论依据是基于对刑事附带民事诉讼的类推。也有人认为，《执行解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该条的规定是行政附带民事的依据。[②] （四）两分法的处理方式。 民事案件的事实是行政案件的基础，应先民事诉讼，后行政诉讼；行政案件的事实是民事案件的基础，应先行政诉讼，后民事诉讼。 其法律依据有二： 1、《物权法》第19条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。” 2、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《房屋登记规定》）第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。” 二、对以往不同观点的评析 正因《房屋登记规定》第8条对行民交叉处理问题作出了较为明确的规定，在行政诉讼法修改前，绝大多数法院都参照该条的规定，处理相关的行民交叉的案件。那么，对此问题究竟应该如何处理呢？我们需要对上述做法进行全面分析，才能作出评判。 （一）如何认识“公定力”的问题？ “先行政后民事”的处理方式的理论基础是行政行为的公定力理论。传统的“公定力”，又称为效力先定，是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。 这一理论当时就已受到学术界的质疑。主要质疑以下四个方面的问题： 1、我国当时直至今日，没有特定的法律对行政行为的“公定力”加以明确的规定。推定合法仅仅是理论上的一种学说，而不是法律规则。 2、当时我国法律中虽有“无效行政行为”的规定，但未给予“无效行政行为”下明确的定义。无效行政行为的概念，均是从西方国家的行政法中的概念“引进”的。无论是英美法系，还是大陆法系，行政法确定无效行政行为的意义都在于两点：一是行政相对人可以与之对抗。即可以拒绝执行这一行为；二是起诉不受起诉期限的限制。当时我国的法律中，未赋予公民、法人或者其他组织可以对抗无效行政行为，也没有对其不服可以不受起诉期限限制的规定。我国法律规范中的“无效行政行为”与国外行政法中的“无效行政行为”并不能完全等同。直至今日，我国有关无效行政行为可否不受起诉期限限制的问题仍存在争议。 3、如果推定行政行为合法，不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。推定行政行为合法存在两大问题：一是纵容了行政机关的违法行为。在我国目前的行政机关执法水平普遍偏低、行政执法环境不尽人意的情况下，司法机关对存在违法情形的行政行为直接予以采信，不但没有尽到司法权对行政权监督的职责，相反，纵容了行政机关的违法行为。二是不符合司法经济原则，加重了当事人的负担。在民事诉讼中经审查发现行政行为存在违法，可以在民事诉讼中得以纠正。让当事人再通过行政救济途径进行解决，无疑增加了当事人的诉累，同时还浪费了司法资源和行政资源。 4、我国的法律及司法解释中明示或默示规定了，法院在民事诉讼中，可以直接否定某些行政行为的效力。《物权法》第19条中有关异议登记程序的规定，虽没有明确法院在民事诉讼程序中，可以否定登记的效力，但它告诉我们，进入民事诉讼程序后，法院可以对争议房屋的权属直接作出判决，也就意味着，法院可以直接否定房屋登记的效力。最高人民法院1988年4月22日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见（试行）》第49条规定：“个人合伙或者个体工商户，虽然工商行政管理部门错误地登记为集体所有制企业，但实际为个人合伙或者个体工商户的，应当按个人合伙或者个体工商户对待。”最高人民法院2009年4月23日《发布的关于审理涉及驰名商标保护的民事纠纷案件应用法律若干问题的解释》 第7条规定：“被诉侵犯商标权或者不正当竞争行为发生前，曾被人民法院或者国务院工商行政管理部门认定驰名的商标，被告对该商标驰名的事实不持异议的，人民法院应当予以认定。被告提出异议的，原告仍应当对该商标驰名的事实负举证责任。” 这些司法解释流露出的理念，对我国行政法学理论有关行政行为公定力提出了强有力的挑战。这种态度变迁的主要缘由，在于最高人民法院对民事案件审判效率的追求、妥善解决民事权利冲突问题以及对行政机关决定民事权利法律事实之权力的质疑。[③] 据此，我们认为，“先行政，后民事”缺乏充分的理论支持和法律依据，故不能以此作为处理行民交叉案件的标准。 （二）何为谁是谁的基础？ 在行民交叉案件中，民事争议的事实是否都是行政争议的基础？在行民交叉案件中，房屋确权、股权确权等案件发生行民交叉的问题，由法院作为民事案件裁判，此类权属纠纷案件中“民事争议的事实是行政争议的基础”。采取先民事，后行政的处理方式是适合的。但是， 根据《土地管理法》第16条、《森林法》第17条、《草原法》第16条[④]的规定，土地、林地、草原等权属纠纷由人民政府处理。《商标法》第60条和《专利法》第65条规定，商标、专利权属纠纷可以向法院提起民事诉讼，也可以向工商、专利机关申请确权。当土地、林地、草原、商标、专利等权属纠纷的行政确权案件与民事侵权案件发生交叉时，行政案件的事实就成为民事案件的基础。对此种情况，就不宜采取“先民事，后行政”的处理方式，而应适用“先行政，后民事”的处理方式。按照类型化标准确立行民交叉的处理方式，还是可取的。 在刑事诉讼中，因被告的犯罪行为对被侵害人的合法权益造成损害，在查清被告犯罪事实的前提下，一并将被侵害人的民事赔偿予以解决。因“以刑事为主，民事为辅”，所以，将此种诉讼称之为“刑事附带民事诉讼”。在行民交叉案件中，很难讲以行政为主，还是以民事为主，也就无从谈起谁是主诉，谁是辅诉，故不宜将其称之为“行政附带民事诉讼”，而是称之为“行民一并审理”为宜。相关司法解释和新行政诉讼法均采用了此种提法。 在同一审查的前提条件问题上，后两个诉分别关系到前一个诉的判决方式的问题。两分法的方式难以处理此类行民交叉案件的问题。为减少当事人的诉累，提高审判效率和判决质量，此类案件，人民法院还是一并审理，分别判决为宜。 （三）行民交叉案件能否一并审理？ 《执行解释》第61条规定，行民交叉案件可以一并审理，须符合三个条件：一是被诉行政行为是被告对平等主体之间民事争议作出的行政裁决，原告提起诉讼的标的不是行政裁决行为的，即使涉及民事纠纷，法院也不能一并审理；二是被诉的行政裁决违法的情况下，法院才可能进行合并审理；三是民事争议当事人要求法院一并解决相关民事争议。若民事争议当事人没有要求法院一并审理，法院无权一并审理。[⑤] 作出《执行解释》第61条的规定时，主要基于以下考虑： 1、最初是规定为行政附带民事诉讼，因此行政诉讼应当是主诉，民事应当是辅诉。当时行民交叉的案件主要发生在土地、山林、草原、商标、专利确权等裁决类案件中，这些案件多是与民事侵权相交叉，只有解决了权属问题，才能判断出是否存在民事侵权问题。因此这类案件都是以行政争议的事实为基础，也就是说，行政诉讼是主诉，民事侵权诉讼是辅诉。后因不少人提出，行政诉讼与民事诉讼举证责任、证明标准不同，当事人的诉讼地位不同、上诉案件审查的范围不同，难以附带，后改称为一并审理。 2、行政诉讼证明标准具有多样性，一般行政案件的证明标准为清楚且具有说服力的标准，民事案件适用优势证明标准。由于证明标准不同，可能同一问题在行政案件中不能认定的事实，在民事案件中就可以认定。因作出不同的认定，合并在一起难以操作，也难以说服诉讼当事人。诉确权等行政裁决的案件适用与民事案件相同的证明标准，故限定在行政裁决的范围内。 3、由于当时我国行政诉讼制还处在初创阶段，司法实践不够丰富，加之该时期一直处于改革高峰阶段，新种类的行政行为不断出现，未将所有的情况和问题都一一弄清，故限定在裁决范围之内，待条件成熟后再逐步扩大。 近十多年，行政许可、登记、征收、征用、行政补偿和社会保障等案件在行政诉讼中大幅度上升，与民事案件交叉的问题日益突出，仍将一并审理的范围限定在裁决之内，显然不能适应诉讼的需要，必须要有所扩大。 设立行政诉讼一并审理民事案件制度的目的是：便于当事人诉讼，便于法院审理，节约诉讼成本，提高审判效率，避免行政判决结果与民事判决结果相矛盾。尽管行政诉讼与民事诉讼证明标准存在一定的差异，但在绝大多数案件上两者认定的事实基本一致，只有极个别案件存在明显的差别，对于个别案件可采取分别审理的方式，减少社会震动。因此，只要符合一并审理目的的案件，我们认为都可以一并审理。 三、对新行政诉讼法有关行民交叉一并审理规定的理解 （一）新行政诉讼法有关行民交叉案件一并审理的规定 2014年行政诉讼法基本上吸收了司法解释的相关规定，有关行民交叉案件一并审理的规定只有第61条作出了规定。该条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。” 该条主要应当从以下三个方面来理解： 1、行民交叉案件一并审理的范围有限 根据该条的规定，只明确规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的案件可以一并审理。我理解一并审查，不应只限于这五类案件，而是应当理解为，除一并审查不便于这两种不同性质的案件实体问题解决的外，凡与行政行为相交叉的民事争议一般均可以合并审理。 理由有四： （1）由于行政审判实践不是很长，在实践中现暴露出来行民交叉的问题主要是行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的五类案件中，所以，行政诉讼法中予以明确规定，但还有可能其他行政行为也存在未暴露出来便于一并审理的交叉问题，故未明确列出。 （2）随着社会的发展，还会涉及到一些新的行民交叉便于一并审理的案件，如果限制太死，就不便于法院的审理，同时还会造成当事人的诉累，与两便原则相悖。 （3）须当事人提出一并审理的申请。也就是说，根据“不告不理”的原则，当事人没有提出一并审理申请的，法院一般不宜一并审理。 （4）分案审理的案件，若民事事实为基础的，行政诉讼应当中止，等到民事诉讼审理终结后，再恢复审理；若行政事实为基础的，应当先进行行政诉讼。法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院中止行政诉讼的审理，等到民事诉讼审理终结后，再恢复审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理的期限内。同理，若行政争议为基础的，应当先进行行政诉讼。行政争议处理期间不计算在民事诉讼审理的期限内。 （二）新行政诉讼法第61条规定的缺陷 新行政诉讼法第61条规定，存在两大缺陷缺： 1、有关行民交叉一并审理的范围规定过于死板 新行政诉讼法第61条的规定，虽确定了行民交叉案件可以一并审理审理的原则，但将行民交叉可以一并审理的案件仅限于行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的五类案件之中，可以行民一并审理的范围过窄，不能将所有行民交叉可以一并审理的案件全部包括进来。除明确列举的五类案件外，给法院一并审理的其他类型的案件在适用法律上造成一定的困难，因此需要司法解释作进一步的规定。 2、有关行民交叉一并审理的规定过于原则 2014年行政诉讼法对有关行民交叉案件的一并审理问题作出了相应的规定，但仍过于原则，有关提出一并审理的时间、管辖、立案、法律适用、能否适用调解和如何裁判等等问题，均没有作出具体的规定。因此，需要司法解释作出落实该条规定的具体解释。 四、司法解释中的相关规定及理解 正因为2014年行政诉讼法有关行民交叉案件一并审理的规定过于原则，最高人民法院2018年2月6日公布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）第137条至第144条对上述问题作出了具体规定： （一）关于提出一并审理的时间问题 根据《适用解释》第137条[⑥]的规定，当事人请求一并审理相关民事争议的，一般应当在第一审开庭前提出。为了充分保护当事人的对有关民事争议的起诉权利，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。这里所说的“正当理由”，应当从宽理解，具体有两种情况：一是立案时，立案法官未释明可以一并审理相关民事争议，当事人本身也未意识到此问题；二是因当事人文化水平低，不明白立案法官释明一并审理相关民事争议的意思，到庭审调查经审理法官再次释明后才明白的。“法庭调查中”也应当做宽泛的理解，涵盖整个法庭庭审调查的全过程。既包括第一次法庭调查结束前的任何时间点；也包括多次开庭情况下，最后一次开庭法庭调查结束前的情形。这里请注意，原则上提起一并审理民事争议的时间限定于案件一审中，二审中不能提起。在二审中提起的，法院只能就民事争议进行调解。调解不成的，请当事人另行提起民事诉讼。 （二）关于提出一并审理的管辖问题 行政诉讼法与民事诉讼法有关管辖的规定虽有不少相同的规定，但也存在不少不同的规定。 1、有关级别管辖不同点 行政诉讼法规定，第一审行政案件一般由基层法院管辖；中级人民法院管辖下列四类一审案件：一是对国务院部门或者县级以上人民政府所作出的行政行为的案件，二是海关行政案件，三是本辖区内重大、复杂的案件，四是其他法律规定由中级法院管辖的案件。民事诉讼法规定，除重大涉外、重大影响、争议标的巨大的民事案件，由中级法院管辖外，一般民事案件由基层法院管辖。 2、有关地域管辖的不同点 行政诉讼法规定，行政案件一般由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖，经复议的案件，也可以由复议机关所在地法院管辖；对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由原告选择被告所在地法院或原告居住地法院管辖；因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地法院管辖。此外，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。民事诉讼法规定，民事诉讼原则上以“原告就被告”确定管辖法院，有关不动产的地域管辖，与行政诉讼的规定相同。 正因为，行政案件管辖与民事案件管辖不完全相同，在管辖方面，会出现以下两种情况：一是行政案件与民事案件管辖一致，这类案件不会发生管辖问题上的冲突，由受理行政案件的法院管辖。二是因级别管辖、地域管辖规定不一致，将会出现由哪一级法院管辖、由何地法院管辖的冲突问题。 为了避免在管辖问题发生争议，《适用解释》第138条第1款明确规定：“人民法院决定在行政诉讼中一并审理相关民事争议，或者案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决，人民法院准许的，由受理行政案件的人民法院管辖。” （三）关于一并审理中有关立案的问题 在司法实践中，有关行民交叉案件立案中比较突出的有以下两个问题： 1、超过起诉期限的处理 当事人请求一并审理民事争议的案件，在立案阶段或者在审理阶段，法院经审查发现，原告起诉被诉行政行为时，已超过起诉期限的，根据《适用解释》第138条[⑦]的规定，对处在不同阶段的民事争议，法院应当采取不同的处理方式。民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件已经立案的，由原审判组织继续审理。 2、释明后的处理 人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，从能动司法，实质化解纠纷的角度考虑，根据《适用解释》第138条第3款[⑧]的规定，人民法院应当做好释明工作，即告知当事人可以依法申请一并解决民事争议。法院在受理阶段，发现行民交叉，一并审理有利于实质化解纠纷的，释明后，当事人同意一并审理并提出申请的情况下，可以一并审理。释明后当事人仍坚持分案审理的，法院不得强行一并审理。如果立案时，未释明或当事人未明白释明的意思，在庭审中，法官可以再次释明，如果当事人同意并申请的情况下，法院也可以一并审理。当事人坚持分案审理的，法院亦不得强行一并审理。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。这里需要注意的是，行政争议是民事案件的基础事实，当事人就行政争议已提起诉讼并立案的，受诉民事案件的法院，应当中止民事案件的审理。行政争议处理期间亦不应计算在民事诉讼审理期限内。 此外，在一并审理立案时，还须注意两个问题： （1）立案释明时应注意查明原告不同意一并审理的目的 在审理行民交叉案件中，时常遇到一些原告仅就行政争议提起行政诉讼，未就民事争议提起民事诉讼。其主要原因有四：一是原告想利用行政诉讼，使其在民事诉讼中抢占有利位置；二是原告明知民事争议难以胜诉，试图通过行政诉讼达到民事诉讼难以达到的目的；三是行政诉讼诉讼费明显低于民事诉讼费用，为减低风险，原告只选择行政诉讼，不选择民事诉讼；四是原告缺乏法律知识，不懂如何诉讼。前三种情况，很难做通让当事人申请一并审理的工作；最后一种情况，做通让当事人申请一并审理的可能性很大。因此，法官在办案时，发现行政、民事争议同时存在的，原告只对前者提起诉讼，不对后者提起诉讼的，要尽可能摸清原告的真实意图，查清其中隐藏的争议。发现属于前三种情况的，立案法官应当释明一并审理的益处，利弊的选择，交由当事人自己决定。切记不要反复做当事人的工作，避免当事人产生逆反情绪。发现属于最后一种情况的，应当耐心向当事人详细说明一并审查的益处，尽可能争取让当事人申请一并审理。 （2）一并审理的案号及诉讼费收取 法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，实质上是两个诉，即一个行政之诉，另一个是民事之诉，应当属于两个不同诉的合并审理。也就是说，是两个不同种类的案件合并审理。故《适用解释》第40条[⑨]第1款中明确规定“民事争议应当单独立案”。如果民事案件不由同一审判组织审理，两个审判组织都需要对相关争议进行了解，可能导致诉讼拖沓，同时也可能作出不同的裁判。为避免上述问题的发生，该款中又规定，民事争议单独立案，仍由同一审判组织审理。这里需要注意的是，行政机关对民事争议所作裁决与民事争议一并审理的案件，其中的民事争议不是一个独立的民事争议，而是附在行政争议上，故《适用解释》第140条第2款规定，此类一并审理的民事争议，不另行立案。 正因为行民一并审理的案件是两个诉的合并审理，属于两个案件，据此，《适用解释》第144条[⑩]规定，行民一并审理的案件，应当按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼费。 （四）一并审理的负面清单 前面谈到过行民交叉可以一并审理的案件，不限于新行政诉讼法第61条所列的那五种类型的案件。由于难以将所有可以一并审理种类的案件一一列举出，《适用解释》第139条[11]采取负面清单的方式规定，有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利： 1、法律规定应当由行政机关先行处理的 我国的一些法律中，对于涉及土地、山林、草原等自然资源所有权及使用权纠纷，应当由人民政府先行处理。例如，《土地管理法》第14条、《森林法》第22条、《草原法》第16条都有类似的规定。也就是说，对于这类自然资源权属争议案件应当先经过行政机关的处理，当事人未经行政机关先行处理的，不能在行政诉讼程序中申请一并解决。 2、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的 民事诉讼法规定的专属管辖，其效力优先于其他管辖。当事人没有选择管辖的余地，人民法院之间也不得协议管辖。此外，民事诉讼法规定的专属管辖也是为了人民法院能够更好地调查、勘验、取证，以便查清事实、保障当事人合法权益。因此，凡违反民事诉讼法专属管辖的，应当排除在申请一并解决之外。当事人之间的协议管辖，表明了当事人通过诉讼解决纠纷的意愿和意向法院。如果完全无视当事人之间的协议管辖，将原本属于民事诉讼管辖的案件拉进行政诉讼程序，法律效果也不一定好，亦应排除在申请一并解决之外。 2021年《民事诉讼法》第34条规定:“下列案件，由本条规定的人民法院专属管辖:(一)因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖;(二)因港口作业中发生纠纷提起的诉讼，由港口所在地人民法院管辖;(三)因继承遗产纠纷提起的诉讼，由被继承人死亡时住所地或者主要遗产所在地人民法院管辖。” 第35条规定：“合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。”也就是说如果一并审理违反上述两条规定的专属管辖的，法院不得一并审理。 3、约定仲裁或者已经提起民事诉讼的 约定仲裁或者已经提起民事诉讼的，应当排除在申请一并解决之外的，主要理由有三：其一，当事人事先约定民事争议由仲裁裁决，或者已经就民事争议提起民事诉讼的，系该争议的管辖已经确定，且该管辖是合法的、先前的管辖，行政诉讼不能因行政行为与民事争议的相关性而强拉进行政诉讼管辖。其二，民事争议已提起仲裁或民事诉讼的，有可能已经进入了审理甚至执行程序，对于这些民事争议，也不宜纳人行政诉讼程序解决。其三，当事人事先约定民事争议由仲裁裁决，或者已经就民事争议提起民事诉讼的，再行由行政诉讼管辖。可能引起当事人对法院的质疑。 4、其他不宜一并审理民事争议的情形 虽然行政诉讼法已施行了30多年积累了不少经验，坦率地说对“一并审理”的问题，研究的还不深不透，加之社会发展很快，不断出现新的问题，除上述规定之外，还有一些民事争议可能也不宜一并审理，对于其他哪些民事争议不一并审理，还有待司法实践的进一步探索，故本条作了兜底规定。 人民法院对当事人申请一并审理的请求不予准许的，应当保证当事人对人民法院决定提出异议的权利。故本条第3款规定，对不予准许的决定可以申请复议一次。 （五）“一并审理”的法律适用 人民法院在审理行政许可、登记、证收、征用、行政裁决等案件中，经常涉及买卖、共有、赠与、民事侵权、抵押、留置、质权、婚姻、继承等相关民事争议，这些争议本质上仍然属于平等主体之间有关民事权利义务的争议，因此在解决这类争议时，有关民事实体问题应当适用民事规范；在审理程序上，应当适用民事诉讼法及其司法解释。在《民法典》施行之前，有关民事实体法律规范主要有，《婚姻法》《继承法》《民法通则》《收养法》《担保法》《合同法》《物权法》《侵权责任法》、《民法总则》等法律及相关的民事实体方面的司法解释。在《民法典》施行之后，上述所明确列举出的法律均已废止，处理民事争议实体问题，一般应当适用《民法典》《公司法》等法律及相关民事实体方面的司法解释。但也有例外，在处理有关民事争议时，须适用行政法和行政诉讼法的有关规定。例如，人民政府作出土地确权决定，是对平等主体之间有关土地方面的民事争议作出的决定，人民法院在对人民政府作出的土地确权争议决定与土地侵权民事争议一并审理时，就有关土地权属和侵权的实体问题，《土地管理法》均作出了相关规定，法院在审理这类行民交叉一并审理的案件时，有关土地确权及侵权问题，应当适用《土地管理法》的相关规定；裁决的审判程序问题，应当适用《行政诉讼法》的相关规定。据此，《适用解释》第141条第1款规定：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。” 这里需要注意的是，一部法律、法规是属于“民事法律规范”还是“行政法律规范”，要从该部法律、法规的整体规定来确定，如果该部法律、法规整体上是有关民事方面的规定，将其划归民事法律规范。比如，《民法典》《公司法》和《市场主体登记管理条例》等法律、行政法规，整体上是有关民事权利义务的规定，就应划归民事法律规范。如果该部法律、法规整体上是有关行政管理方面的规定，就应将其划归行政法律规范。例如，《土地管理法》《森林法》《草原法》《专利法》《商标法》等等，从整体上看，主要是关于土地、森林、草原、专利、商标等行政管理的规定，其性质都属于行政管理规定，故属于行政法律规范。但是，并非属于民事法律规范的法律、法规，一概都是有关民事权利义务方面的规定，其中亦存在一些具有行政管理性质的规定。例如，《民法典》中有关不动产、婚姻、收养等登记程序方面规定，《公司法》中有关对公司违反本法的行政处罚条款规定，亦属于有关行政管理的规定，不属于民事法律规范规定的条款。同理，并非所有行政法律规范的法律、法规，一概都是有关行政管理的规定，如《土地管理法》《森林法》《草原法》《专利法》《商标法》等等法律中，有关土地、森林、草原、专利、商标等权属规定的条款属于民事性质，这些条款应属于民事法律规范的规定。据此，法院在审理民事争议时，不能因某部法律、法规属于行政法律规范，就不适用其中有关民事方面相关规定的条款。反之，在审理行政争议中，不能因某部法律、法规属于民事法律规范，而不适用其中有关行政管理相关规定的条款。 （六）一并审理的裁决 在行政诉讼中行民交叉一并审理民事争议，单独立案后，应当如何作出裁判，在制定《适用解释》时存在争议。有人主张，应当参照刑事附带民事的裁判方式，作出行政附带民事裁判。也有人主张，应当分别裁判。即行政争议与民事争议各自独立作出裁决。最终采纳了分别裁判的意见。[12]该解释第142条第一款规定：“对行政争议和民事争议应当分别裁判。”理由如下：第一，一并审理，实际上是两个诉的合并审理，两种诉是各自独立的案件，故应分别立案。按照一案一裁决的要求，既然分别立案，也就意味着需要分别裁决。第二，两种不同种类的诉，存在巨大的差异。一是当事人在不同诉讼中所处的地位有所不同。在行政诉讼中的原告，有可能在民事诉讼中处于被告或第三人的地位，行政诉讼中的被告只能处于第三人的地位，不可能成为民事诉讼的被告或者原告。二是举证责任和举证内容不同，行政案件是由被告对被诉行政行为的合法性承担举证责任，举证内容是与被诉行政行为合法性有关的证据；民事案件采取的是“谁主张谁举证”的原则，一般由原告承担举证责任，举证的内容是原被告之间争议的民事问题。三是审理的对象不同，因行政之诉与民事之诉所审理的对象不同，行政之诉审理的对象是被诉行政行为的合法性，民事之诉审理的对象是平等主体之间的民事争议问题。审理的对象不同，裁判方式亦有很大的差异。正因两类不同性质的案件在审理中存在如此大的差异，行民交叉一并审理的案件，如果在同一份裁判文书中，当事人的谓称、举证责任及内容、裁判方式等问题均难以表述。此外，分别裁判有利于民事争议的当事人行使上诉权利。 从各地一并审理的案件所反映情况来看，常常会出行政案件中被诉行政行为的合法性问题相对容易查清，民事权属纠纷的事实相对难以查清，有的拖至一两年都难以查清。为了不影响行政行为的进行，客观上要求法院审理行政案件要尽快结案，不宜久拖不决。为了提高审理行政案件的效率，保证对行政争议及时作出裁判，可以考虑采用中间判决[13]方式。若采用中间判决方式，可以先将被诉行政行为的合法性问题在判决中确定下来，而后等民事判决生效后再作出补充判决。例如诉征收补偿决定的案件，应先将征收的合法性和征收房屋的面积、结构、区位、补偿数额等问题在判决中确定下来。当民事判决确定了产权人后（多个产权人的按照民事判决确定的比例），产权人到市县人民政府按照行政判决所确定补偿数额领取补偿款或办理安置房屋手续。如果民事判决被征收房屋属于多人的，应当按照行政判决确定是总数额，再按民事判决确定的份额领取补偿款或分配安置房屋。 （七）一并审理的上诉处理 行民交叉一并审理分别裁判后，当事人不服裁判提起上诉的，有两种情况：一种是当事人对行政裁判和民事裁判均不服提起上诉的，对此种情况在起草《适用解释》讨论中，大家一致认为，二审法院应当对行政裁判和民事裁判一并进行审理。另一种是当事人仅对民事裁判或者行政裁判提出上诉，对另一裁判未提起上诉的。为了体现出二审法院尊重上诉人的处分权，对上诉的裁判进行审理，对没有上诉的裁判无须审理，在上诉期届满后，未上诉的裁判就发生法律效力，从而提高了二审的效率，减少了当事人的诉累。与此同时，我们还需要考虑，上诉的裁决与未上诉的裁决具有关联关系，为了便于二审法院审理，一审法院应当将全部案卷一并移交二审法院。因行民交叉案件，一审是由行政审判庭审理的，为保持一、二审的审理方式的一致性及对口监督的必要性，故二审亦应由行政审判庭审理。倘若，在二审期间发现未上诉的裁判确有错误的，因该裁判已发生法律效力，不宜直接改判或者发回重审，而应按照审判监督程序进行再审，通过再审予以纠正。据此，《适用解释》第142条第2款规定：“当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。” （八）一并审理中的撤诉 根据《行政诉讼法》第62条[14]的规定，行政诉讼中原告撤诉有两种情形：一是原告申请撤诉；二是被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉。这两种撤诉都需原告向法院申请，法院裁定准许后，才能撤诉。法院不准许的，法院对此案仍须继续审理。 这里所说的“准许”也就意味着，法院对原告撤诉的申请要进行审查。原告申请撤诉必须满足以下三个条件：第一，申请必须是原告在宣告判决或者裁定前提出的；第二，申请撤诉必须是原告真实的意思表示；第三，申请撤诉必须符合法律规定。即申请撤诉不得规避法律、不得损害国家利益或者公共利益或者他人的合法利益。法院一旦准许行政案件撤诉的，也就意味着，法院终结了行政案件的审理，原告事后反悔的，只能申请再审，法院只有启动审判监督程序后，才可以解决撤诉问题。 一并审理的民事争议，虽通过行政诉讼启动，但立案后，就形成了两个独立的行政案件和民事案件。法院准许行政案件撤诉，原告对已经起诉的民事争议坚持不撤诉的，应当对民事争议继续审理。 据此，《适用解释》第143条规定：“行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。人民法院裁定准许行政诉讼原告撤诉，但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，人民法院应当继续审理。” [①] 公衍义：“论行政行为效力中止制度” 载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法使用问题研究（下）》，人民法院出版社2011年1月版，第956页。 [②] 同上。 [③] 何海波：“行政行为对民事审判的拘束力”，《中国法学》2008年第2期。 [④]2004年《土地管理》第14条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。” “单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。” “当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”2019年修改后《土地管理法》第146条的规定与2004年《土地管理法》第14条的规定相同。政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”2009年森林法第17条规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”“在林木、林地权属争议解决前，除因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要外，当事人任何一方不得砍伐有争议的林木或者改变林地现状。”2019年修改后的《森林法》第22条与2009年《森林法》第17条的规定相同。《草原法》 第16条规定：“ 草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。” “当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。” [⑤] 甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年5月版，第174页。 [⑥] 《适用解释》第137条规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。” [⑦] 《适用解释》第138条第2款规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，人民法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限，公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，人民法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限，民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件已经立案的，由原审判组织继续审理。” [⑧] 《适用解释》第138条第3款规定：“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。” [⑨]《适用解释》 第140条规定：“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。”“人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。” [⑩] 《适用解释》第144条规定：“人民法院一并审理相关民事争议，应当按行政案件、民事案件的标准分别收取诉讼费用。” [11] 《适用解释》第139条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：(一)法律规定应当由行政机关先行处理的;(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的;(三)约定仲裁或者已经提起民事诉讼的;(四)其他不宜一并审理民事争议的情形。”“对不予准许的决定可以申请复议一次。” [12] 参见梁凤云著：《行政诉讼法司法讲义》，人民法院出版社2018年版，第387页。 [13]中间判决是在审理中为准备作出终局判决而事先解决当事人之间有关本案或诉讼程序的争点的判决。德国和日本的中间判决既适用于程序问题，也适用于实体问题，如实体上的抗辩、权利请求的原因等。 [14] 《行政诉讼法》第62条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。” |
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