行政处罚法研究23：行政处罚告知后降低了罚款数额，需要再次告知吗

执法实践中，对于告知并听取了当事人陈述申辩后，行政机关因发现了新的事实和证据，依法给予更重处罚（注意：行政机关不得因当事人陈述申辩给予更重处罚），和改变或部分改变了行政处罚的事实、理由、依据的，应再次告知，争议不大。

有争议的是：如果行政机关听取了当事人的陈述申辩意见，在没有改变事实、理由、依据的前提下，将原定的罚款数额降低了，比如由罚款5万改为罚款3万，是否需要再次告知，存在两种观点：

一种观点认为：应当再次告知，因为第一次告知后，当事人对“拟罚款5万”行使了陈述申辩权，若不再次告知，当事人无法对“拟罚款3万”行使陈述申辩权，违反了《行政处罚法》第44条，构成程序违法。

《行政处罚法》第44条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”，这里的“行政处罚内容”包含了“行政处罚的种类和具体数额”，所以，第一次是对“拟罚款5万”的告知，数额变更后，应再次对“拟罚款3万”进行告知。

因此，只要《行政处罚决定书》中的处罚内容、事实、理由、依据中任何一项与《行政处罚告知书》不一致，包括罚款数降低，都应当再次告知。这种从外在形式判断的方法，简单保险，宁可多下一遍告知书减少执法风险，不可图省事遗留后患。

也有人对此持反对意见，认为这是在机械地理解法条，如果仅仅是降低了罚款数额，而没有改变事实、理由、依据，在第一次告知后，当事人已经行使了陈述申辩权——降低罚款数额正是当事人陈述申辩的结果——告知程序的立法目的已经实现，没有必要再次告知，否则就违背了行政效率原则，加重了执法人员的负担。这是从告知程序的目的——保障当事人陈述申辩权——是否实现，来判断是否需要再次告知。

司法判决中有这样的案例。6月27日，《市监长缨》公众号发布《告知罚款2万最终罚款1万，是否应重新告知？》，济南市槐荫区人民法院（2018）鲁0104行初10号《行政判决书》中认为不需要再次告知，因为槐荫食药监局将《行政处罚告知书》确定的2万元变更为1万元，是在履行了告知和听取陈述、申辩职责后，作出较之前更轻的行政处罚，已经保障了当事人陈述申辩的权利，陈述申辩权利的意义已经实现，且《行政处罚决定书》中事实、理由、依据均没有改变。

但是这不能代表所有法官都持这个观点。再来看河北省围场满族蒙古族自治县人民法院（2020）冀0828行初9号《行政判决书》：围场市场监管局在《行政处罚决定书》中，处罚内容和依据部分写成了“建议对当事人做如下处罚”，不符合《行政处罚决定书》的规范要求，属于程序违法，被复议机关撤销。围场市场监管局除了去掉“建议”两字，重新作出了同样内容的《行政处罚决定书》，但没有再次告知，被法院认为程序违法，予以撤销。到了二审， 河北省承德市中级人民法院维持了一审判决。

本案中，虽然多了个撤销因素，但是撤销的原因仅仅是《行政处罚决定》中多了“建议”两字，并未改变行政处罚的内容、事实、理由、依据，撤销前的告知程序“已经保障了当事人陈述申辩的权利，陈述申辩权利的意义已经实现”，但是一审、二审法院依然认为应再次告知。

因此，告知后只是降低了罚款数额，是否需要再次告知，《行政处罚法》中并没有明确规定，不同的人有不同的认识，关键在于当地复议机关和法院如何理解和把握《行政处罚法》第44条，建议行政机关加强与复议机关和法院的沟通，达成一致，防止复议被纠错、诉讼败诉，也希望有权机关及时出台相关解释，定纷止争。

另外，全国人大常委会法工委副主任许安标主编的《行政处罚法释义》第129页说：“告知程序是公开原则的应有之义。公开原则要求，行政处罚应当平等和公正地适用法律，其基本特征是：当事人必须获悉对他的处罚的内容和性质；当事人有陈述案情的机会；行政机关的处罚决定必须公正”，第165页说：“告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，听取当事人的陈述、申辩，让当事人对行政机关拟作出行政处罚所认定的事实是否准确、证据是否充分、理由是否成立、适用法律是否适当、处罚是否合理等陈述自己的看法、意见，提出有利于自己的事实、理由和证据，甚至进行辩论，可使据以作出行政处罚决定的事实更准确、证据更扎实，法律适用更精准，处罚裁量更合理，有利于保证行政处罚合法、合理、公正。同时，在告知、陈述和申辩过程中，让当事人明白自己的行为违反了什么法律规定，为什么要给与这样的行政处罚，既可以让当事人心悦诚服接受处罚，有利于行政处罚的执行，也可以起到教育警示作用，有利于当事人提高法治意识、自觉守法”。

从这两段话的意思看，似乎更支持第一种观点：告知后即使只是罚款数额降低了，也应当再次告知当事人。

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