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  点击上方蓝字关注“基房通”  PPP新机制即特许经营模式三个核心政策包括：一是《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）；二是《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》；三是六部委17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。有关社会资本选择的相关政策要求： 一是除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东。 二是坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（简称“清单”）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。 近期，各地特许经营项目招标终止、取消、流标和废标的情况频发，主要原因聚焦于本级国企作为社会资本中标、清单范畴内项目中标主体为非民营企业。本文旨在通过政策分析与运用，探索地方国企参与特许经营项目的方式以及非民营资本独立参与清单内项目的路径。 一、底层逻辑 底层逻辑主要还是站在防控地方政府违规举债，以往的需要政府财政在项目较长的生命周期内给予的缺口补贴，穿透审查，包含了可用性付费部分，即通过未来的财政支出责任为项目建设投资买单，等同于政府通过PPP模式向社会资本购买了名为投资运营实为融资举债的一项服务，触及了地方政府违规举债的内涵和本质。新机制推盘了原PPP管理库项目的根本逻辑，聚焦使用者付费，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。 二、财政资金运用 在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。 按照《政府投资条例》政府投资支持的方式包括四种，即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息，除此之外，不能通过任何方式在任何阶段给予社会资本任何形式的补贴，尤其是针对建设成本的补贴，但是，运营期内政府按照相关行业管理要求给予的针对运营管理的补贴（比如绿色节能建筑、新能源项目以及轨道交通等），是可以通过依法合规的方式支付于社会资本或项目公司。承诺保低收益率是隐性债务范畴，不局限于政府和社会资本合作，任何模式都不可以。 经营性项目只能通过政府建设期投资补助、社会资本出缴的资本金和债务性资金实现资金平衡；使用者付费收入以及预期可能发生的行业性运营补贴需要覆盖除政府投资补助以外的建设投资，并实现合理收益。 三、践行公私合营的本质 充分践行政府和社会资本合作的本质，即公私合营，改变原来的国企央企主战场的局面，发挥民营资本的投资效能。按照新机制的政策内涵，国央企项目端更多的需要与民营企业股权合作，也建议在资本端，先行与相关领域和行业头部民企股权合作，实现国有资本和民营资本的整合，为后续参与政府和社会资本项目提前做好储备。 四、操作流程 1.地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。实施机构牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证。 2.项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准（竞争性指标）。 3.特许经营期限原则上不超过40年。 4.对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。 5.特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。 项目主要实施流程为通过政府立项审批制或企业立项核准备案制等方式完成项目立项和前期要件办理后，由政府授权实施机构（不能是企业）编制特许经营方案（实施方案），方案报审的同时，开展可行性论证，“一案一论证”完成后，按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求，履行投资+施工两标并一标的招标程序，选定社会资本。 项目立项方式方面，如采用BOT、TOT以及ROT类模式，需要由政府授权的实施机构作为项目立项主体履行相关立项审批流程，社会资本仅作为项目运营主体，拥有项目收费权或特许经营权，项目资产权属仍在政府，合作期结束无偿移交政府；如此采用BOOT类模式，需要由政府授权实施机构完成部分用地、规划等手续办理，甚至是立项手续，待招选社会资本后，由社会资本自行通过核准或备案方式立项成立项目法人单位，如政府完成部分前期手续办理，需要将立项主体和法人单位变更至社会资本成立的项目公司，社会资本在合作期内拥有项目建成资产的权属，合作期满后无偿移交。 一、与民营企业合作 1.按照中共中央国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（2015年8月24日），将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。 公益类国有企业承担非经营性项目，需要地方政府财政给予给予支持和补贴，资金流转过程中极易固化政府支持责任，需要通过政府注资、财政资金封闭运作专项利用、经营性市场化项目与公益性项目打捆打包等手段来避免政府隐性债务。 2.按照《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号），“综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大对公益性行业投入”，“按照预算管理、财政事权和支出责任划分等有关规定，中央财政与地方财政通过安排预算资金、划拨政府资产等，支持包括国有企业在内的各类主体更好地在公益性行业发挥作用”。“各地可根据发展实际，鼓励地方国有企业对城市管理基础设施等公益性行业加大投入。” 此处划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置等方式，就包含了政府可以通过非竞争性方式将公益性项目授予地方国有企业，如果公益性项目收入无法覆盖投资，可能就需要与市场化经营项目打包实施。 3. 按照《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101 号），“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”。 此处依法合规的描述，并未强调一定要通过竞争性方式来实现，公益性项目本身存在一定的经济外部性，若非政府出资的国有企业，其他社会资本很难也不会愿意参与，包括TOD及EOD类项目，授权去平台化地方国有企业去实施，无疑是最佳选择。 4.按照《国家发展改革委关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务>的通知》（发改规划〔2019〕0617号）：“全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体”。 四、存量资产TOT 特许经营政策明确了鼓励民营企业参与的项目清单，单指新建和改扩建项目，针对存量资产TOT并没有要求，即地方国企参与本级政府的TOT项目是符合政策要求的。 清单内项目招选社会资本的主要要求：对特许经营者应具备的条件提出要求，明确特许经营者应具备的项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用状况等，并将项目运营方案、收费单价、特许经营期限、政府支持条件等作为选择特许经营者的重要评定标准。对特许经营新建（含改扩建）项目，应按照清单，明确鼓励优先选择民营企业参与的具体要求。 在招标环节，首先明确所属范畴，针对不同范畴确定不同的招标条件，参照清单，明确民营企业持股要求或参与方式。包括不限于依法合规履行招投标程序和资产评估程序（TOT）、取消不合理资格限制，降低参与投标的成本，鼓励联合体形式投标等方式。 笔者认为，实施主体经过市场测试、资格预审、招标条件设置等环节，相关流程、条件和条款，完全符合新机制的相关政策要求，无民营社会资本响应后，非民营社会资本（国央企、非本级地方国企等）可依法合规中标。  |
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