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处理越级访、重复访及群体性上访工作，是各级党政机关、司法机关深感棘手之事，被称之为“天下第一难事”。 处理得好定会促进社会主义和谐社会建设；处理不当将严重影响社会稳定。本文在此拟就如何破解处理越级上访、重复上访及群体性上访问题作一探讨，以求共识。 一、越级访、重复访及群体性上访产生的原因 信访是人民群众向党政机关、司法部门反映情况，提出意见、建议，申诉告状，寻求解决问题，维护自身权益的途径之一。信访工作是党政机关、司法机关密切联系人民群众的重要桥梁和纽带，为了解民情，为民办事发挥了积极作用。然而，近年来信访上访除不断增长外，还出现了一些异常现象。越级访、重复访和群体性集体访乃至进京告状不断出现。有的动不动就聚众越级访，特别是在敏感时期的集中访，且发展到人数众多，规模大、持续时间长。还有的行为激烈，拦路、挡车、堵门。在一定程度上严重影响了国家机关的正常工作秩序和人民群众的生产生活秩序，如此不寻常的上访问题出现，究其原因，不外乎以下几个方面： 1、诉求迟迟得不到解决而激发越级访、重复访，甚至引发群体访。有些信访事项本来应当及时解决，也能够解决好。但由于某些职能部门处事不力，拖办、延办、甚至不办；对信访诉求、举报进行压件。不少信访事项被无形地压件消化掉，许多信件批转到有关部门就石沉大海，使大部分的信访问题该在基层解决而未解决，非得要上级过问才引起重视，因而造成当事人越级访、重复访。有的诉求也的确是通过上级过问才给予解决的。 2、认为信访事项处理不公或处理错误，导致越级访。经过改革开放30多年的发展和民主法制建设，人民的物质文化水平得到了极大的提高。民主权利、财产权利得到尊重。人民群众的法律意识和维权意识在增强。老百姓学法用法成为自觉性，对是非曲直有所辩析，懂得如何用法律手段解决问题。显然，若有案件处理不公便容易引起申诉上访。 3、诉求虽到了公正的处理，但权益没有得到实现而寻求越级访。在诉讼案件中，有不少权益虽是得到了法院的判决支持，但由于债务人无履行能力等原因，往往执行不能到位。当事人则认为是了打法律“白条”而越级访。 如我县的张亚群诉太平中学拖欠建筑工程款案，柯开乐诉张进峰债务纠纷案等，虽判决胜诉，但学校和债务人没钱支付，尽管法院做了大量的执行协调工作，仍没办法一次性付清。张亚群、柯开乐上书到省委，以寻求上级机关的过问。 4、某些基层领导法制观念不强，主观随意性大，甚至违法处事，导致群体上访。如我县有的乡镇领导违反选举法规定，发文将群众直接选举的材委会主任免职，激起了民愤，导致群众集体访。 5、无理缠诉缠访，利用越级上访手段向基层组织施加压力以谋取不正当利益。如有的案件依照法律政策的规定虽已作了公正的处理，但当事人为了达到个人目的，一再上访缠访。有关部门为了息事无原则的以牺牲国家、集体的利益为代价，而用金钱打发了事，使一些上访者得到了甜头，带动其他人学样，动不动就以要向上上访来要挟当地有关组织，以获取不正当利益。我县的都发姑就是这样，其行政案件经两审终结并经复查均认定原判是正确的，但她仍然多次越级访、重复访。县领导为做息访工作，责成相关企业给予其一定的补偿，其虽当场表示不再上访，但事隔不久仍向上越级访，并在上级机关赖着不走，进行无理闹访。 二、处理越级上访工作存在的问题 1、在信访和稳定关系上认识错位。有的领导把群众上访和闹事混淆看待，认为群众上访是不安分的表现，从而产生厌恶感，自觉不自觉的把自己与上访群众对立起来，在接访中带着情绪，甚至口出怨言，不仅不能理顺上访群众的情绪，而且激化矛盾，造成越级上访。 群众向政府反映诉求，应当被认为是一种正常的社会现象，将其视为是社会的不稳定表现是不恰当的。信访的产生既有主观因素，也有客观原因，有些是因为地方在执行国家政策中发生偏颇造成的；有些是因为国家政策的调整不可避免触及一部分人的利益造成的；有些是因为人民群众对国家法律政策了解不够或理解有偏差而造成的。但长期以来，很多人把信访和稳定的关系混淆，认为哪个地方发生的信访量大，那个地方的社会就不稳定。于是自上而下都出台了一系列控制上访总量的目标考评办法，基层政府为了息访，甚至违背政策满足信访人员的无理要求，在劝返过程中不惜花费代价，使政府部门承受了巨大的负担，在群众中也形成了有了问题“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决"的错误认识，动辄集体上访，越级上访，缠访闹访，使信访工作陷入恶性循环的怪圈。 2、．处理越级访、重复访问题的主体错位。现行《信访条例》规定的三级处访终结制难以实施。一是现实中上级机关没有真正从实体上处理信访事项，而仍是层层批转，最后还是转到原处理单位。而原处理单位的处理意见当事人又不接受，造成当事人重复访。二是当事人根本不理会信访三级终级原则，不按该程序依法上访，想怎样访、愿怎样访就怎样访，实际上形成了上访无时限、无级别状态，未从根本上解决无序访问题。 3、现行信访统计、归责考评制度不合理。一些上访者之所以热衷于越级上访，是由于上级部门是根据该地的上访件数、人数、上访的级别来评价发案地信访工作成效，不管是有理访还是无理访都记上一笔账，导致基层愈是惧怕上访，当事人就越要上访，甚至串联群众集体访。 4、对恶意访、无理闹访没有依法处置追究责任，导至不少无理访、重复访产生。 三、破解处理越级访、重复访难题之策 如何解决处理越级访、重复访之难题，除《信访条例》外，上级领导机关出台了不少政策，提出了不少具体工作要求，并制了相应的责任追究制度。许多学者、实践工作者也都提出了许多良策。但处访难题仍未能得到解决，以上所述越级访、重复访现象仍很突出。笔者认为如从以下几个方面建立新的信访机制，处访难题将有望突破： 1、改革现行信访工作评价机制，以提高处访效力。现有的信访工作评价制度，只是对信访的发生论政绩，而不注重信访事项处理的正确与否，制度虽严也无从对信访责任单位追究其责任。笔者认为，评价信访工作成效如何，应当看其是否对信访诉求积极做出处理和处理是否正确。弱化对发生信访总量的目标责任，强化对已发生信访问题解决情况的目标责任。 信访是利益矛盾和利益纠纷的外在表现，它暴露的问题有利于我们找准保持社会稳定的着力点。因此，要改革现行的信访工作目标考评办法，要将以发生量为主的“一票否决”转向以解决信访问题的“一票否决”，使下级政府从围追堵截上访群众中解脱出来，把信访工作的着力点放在解决信访问题上。为了强化这方面的工作，一是要强化解决矛盾的责任意识，落实好解决信访问题的责任制度，将解决信访效果纳入目标考评体系，强化督促和监控。二是要落实好群众来信来访首办责任制。凡对初始信访不重视，敷衍塞责，甚至失职渎职而引发重复上访、越级上访并造成严重后果的，依法从严追究相关人员的责任。使矛盾消除在萌芽状态，消化在基层，有效地减少越级上访和重复上访源。 2、改革信访接待机制，建立功能齐、全高效运行的集中接访场所，以利于疏通信访渠道。现行的信访机构都是分散的，党政机关有，司法机关有，各职能部门有，并各具独立，信息、资源不能共享。有的一个信访事项几家接访，多个机关、多个领导批示，责任单位不得不花精力向多个机关、多个领导汇报，将时间浪费在应付务虚上。如能按级别一级组建一个集中的综合性接访中心，将现有的信访机构扩大，机构人员除领导挂职外，各行政职能部门和司法机关均派员坐岗，分类接访。即能方便群众投诉，疏通信访渠道，又有利于掌握整体信访信息，还能防止压件，便于集中管理和分类处理。 3、建立原处访机构回避制，赋予综合信访机构一定的调查处访权，以消除对抗情绪，有利于矛盾化解。现行的信访机构大多只是接访、呈报、转交，而不直接处理。信访局实为接访局，各职能部门信访办实为接访办。信访件转来转去还是转到原处理单位，问题总难得到解决，从而形成重复访。赋予信访机构一定的处访权，换个主体进行调处会产生不同的效果。如我县一农户因征地补偿费问题与村民小组发生纠纷，在乡、村组织多次调处无果的情况下，经县信访局实地调查，直接调处，使问题得到了圆满解决。 4、提高处理越级上访主体级别，以减少重复越级访。群众越级上访就是对下级的处理不服而向上级机关寻求救济。自古以来就有告御状的，君主还派钦差大臣微服私访了解真情。为何我们现在还怕越级上访呢？当事人越级上访，除无理缠诉缠访外，大多有一定的道理，不是诉求得不到处理，就是处理欠正确。问题是我们如何去面对。近年来，中央和各级党政机关、司法机关每年都开展各种形式的信访排查调处活动。如集中处理越级上访、重复访，排查调处群体性上访事件等。但越级上访、重复访现象仍未从根本上解决。特别是进京访仍大有人在。为阻止越级访，基层组织、特别是曾发生过越级进京访的发案地政府花了不少精力做稳控工作，尤其是在敏感时期为预防越级访、进京访，各级各部门更是把稳控上访人工作作为一件头等大事来抓紧。有的到曾上访人家中做工作，有的蹲守监护、有的甚至在路上设卡堵截上访人，什么招术都使出来了。但这种无奈之举总不是万全之策，矛盾一天不解决，不安稳因素就一天不得消除。如我县的上访老户霍道咸，因水面承包合同纠纷案，每年都向省、市信访，上级已多次批转，县委县政府和法院也多次组织协调，但因该信访事项涉及3案三方当事人的利益，各方互不相让，始终调处无果。加之水面养殖的动态性和水域的租金问题，随着时间的推移发生着不断的变化，旧的矛盾没有解决，新的矛盾又产生了，使问题变得复杂，更难调处。如改由上级机关对重复访直接查处，做出结论，象霍的问题可能早已解决，重复越级访问题就有望大大减少。 5、建立信访工作网络化机制，充分利用互联网手段，加快信访事项的处理速度。通过网络化接访处访，上级信访机构可以通过互联网技术与下级互传电子文件、视频对话，迅速向下级了解所接访事项的发生、处理结果等基本情况，以便快速处理越级上访事项。 6、改革越级上访遣返方式，对越级无理缠访、闹访者依法严厉打击，以维护正常的上访秩序。现行的越级上访遣返措施是由发案地接回。其中有不少越级上访人接回又去，去了又接，发案地又不敢轻易对其采取强制处罚措施，担心有打击上访人之嫌，根本起不到阻止作用。如改由上级接访地的公安机关受容遣返，其效果将会发生根本性变化，无理闹访者就会考虑其行为的不利后果，从而会谨慎从事。使信访秩序得到治理。 7、建立必要的信访文字档案和电子档案，以利于查询已处访和未处访的信访事项，避免重复处理。在现代技术条件下，建立电子档案并非难事，对于某一信访事项是否已得到处理或是否处理终结以及处访的责任单位情况等，通过电子档案的检索，就能方便、迅速地调出，以防止因人员变动、调离、退休、领导变更等原因造成新的接访人和处访领导不了解情况而再启动处理程序或做出前后矛盾的处理结果，以维护法律政策的严肃性。 总之，处理越级上访和重复访问题应有多种举措，无法穷尽。中央提出的解决信访问题要着力从解决民生问题入手，这是治本的大政方针，我们要遵照执行，加大落实的力度。笔者的上述见解，只是从处访程序上做出探讨，也是从实际工作中得出的感悟，盼得到共鸣。 |
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