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中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分。坚持党的领导是做好立法工作的基本前提和根本保证。党的十八届四中、五中全会提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等内容。现结合我市在党领导立法工作方面的具体作法，对下一步加强党领导立法工作提出几点思考建议，和各位同行探讨交流。 一、我市关于加强党对立法工作领导的具体作法 （一）进一步强化党领导立法的意识，切实增强工作上的主动性和自觉性。中国特色社会主义的本质特征是党的领导。立法是重要的政治活动，加强党对立法工作的领导是党依法执政的重要内容，也是做好立法工作的根本保证。不管是编制五年立法规划、年度立法计划，还是在法规内容的设定上，我市人大常委会都始终坚持立法工作紧紧围绕党的中心工作，根据市委的统一部署和重大决策，积极主动地服务服从于党的工作大局，确保立法能准确反映党和国家事业发展的要求。在立法工作中牢固把握正确的政治方向，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领以及中央大政方针政策，使党的主张通过法定程序固定下来，确保中央和省市委的重大决策部署更好地得以贯彻落实。 （二）主动向市委汇报请示立法规划、立法计划的编制情况，自觉把立法工作置于党的领导之下。市人大常委会编制的2012年-2016年五年立法规划和每年度立法计划，都在主任会议研究后，以市人大常委会党组的名义报市委批准。待市委批准后，市人大常委会再印发“一府两院”及有关部门组织实施。目前正在编制2017年--2021年五年立法规划和2017年立法计划，编制完成后将按规定程序报市委批准。 （三）对市委提出的立法意见建议，坚持亟需先立，按照法定程序将党的主张上升为国家意志。2015年，市委提出尽快启动湿地保护立法的决策后，市人大常委会积极发挥在立法中的主导作用，对启动立法工作提出明确要求，积极协调督促市政府及时起草、会签和提请人大审议。针对我市湿地保护工作处于起步阶段、许多工作还有待开展的实际，规定了各级政府的责任，加强对湿地保护的领导；增加了湿地保护规划编制和实施方面的内容，增强湿地保护规划的刚性和权威；明确了湿地保护的方式和措施，正确处理湿地保护和利用的关系；增加了对湿地保护监督管理方面的内容，明确有关政府部门的责任。《济南市湿地保护条例》的制定，为济南市湿地保护工作纳入正规化、法制化的轨道提供了有力的制度保障。今年六月份，市委提出在划定保泉“四条红线”后，要对四条红线保护进行立法。市人大常委会立即启动法规项目论证，经与市政府及有关部门协调，确定修改现行的《济南市名泉保护条例》，与目前正在进行的 “四条红线”的划定工作同步启动，将红线保护范围内的管控措施增加到法规中，为全市的保泉工作制定更加严格的管理措施，加大对我市泉水保护的力度。 二、对下一步加强党领导立法工作的思考 （一）有立法权地方的党委要建立完善相关制度，使党对立法工作的领导实现制度化、规范化。党的领导是建立在依法执政基础上的，党既要发挥领导核心作用，又需要适应法治的要求将自己置于宪法和法律的规范约束下，遵守宪法和立法法、组织法等法律规定。对立法工作的领导是组织行为和集体行为，有关立法决策应当经过集体研究。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》提出，“党领导立法工作要坚持民主决策集体领导。”“要遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题。”因此，研究立法事项应当遵循党内研究重大事项的工作程序，提请常委会研究决定，特别重大的，也可由全委会研究决定。在具体领导立法工作中，有立法权地方的党委必须明确立法的目的性，要保证所立之法具有必要性、科学性和可操作性，即达到良法的标准；不可为立法而立法、盲目立法、草率立法，避免立法资源的浪费，克服法规难以操作和无法实现的弊病，杜绝和预防恶法的出现。同时也要准确地把握法律法规、政策、道德和习俗的界限和关系，把握地方立法的权限范围，对地方法规可以加以规范的事项则予以立法，否则不必立法。 从实践中有立法权地方的党委领导立法的工作形式和内容看，还存在需要规范和改进的地方。从地方党委批准立法规划计划的形式看，有些地方党委对批准立法计划和立法规划采用了有关领导圈阅的方式，有些采用了地方党委文件的方式。采用何种形式进行批准，还需要有比较统一的规定。从地方党委决定立法中的重大政策调整或者重大体制机制调整等重大问题看，应当是经过党委集体研究和决策，采用何种形式进行批示也有待于进行规定。从提出立法建议意见的形式看，可以分为两种，一种是领导人个人提出的立法意见建议，一种是地方党委集体研究确定的立法决策。是否根据提出的主体不同，采用不同的立法启动程序，也有待于研究和确定。建议地方党委出台相应的规范性文件，对审批立法规划计划、审批重要法规草案或者决定法规的重大问题、提出立法意见建议等领导形式的内容、程序等进行规范，实现对地方立法工作领导的规范化、制度化、程序化。 （二）人大常委会党组织要积极发挥作用，研究决定立法中的重大问题。党对立法工作的领导，很大程度上要依靠人大常委会党组来实施。人大常委会党组要认真履行政治领导责任，研究决定所承担立法工作中的重要问题。 一是逐步完善人大常委会党组议事规则，研究、讨论立法规划和年度立法计划，讨论、研究重要法规草案中的关键条款或对常委会审议中分歧较大的问题提出原则意见，研究、讨论人大常委会在立法中贯彻落实党委重大决策部署的实施意见。 二是重大问题及时向地方党委请示报告。对拟定的立法规划和年度立法计划，人大常委会党组要及时向地方党委报送审批，因形势任务变化需要作重大调整的，也要及时提出调整建议，按规定程序报批。对于立法涉及的重大体制、重大政策调整和重大立法争议需要向地方党委请示的，常委会党组要在常委会审议前及时报党委请示，积极主动争取党对立法工作的领导。 三是督促人大常委会有关专门委员会和工作机构认真执行地方党委批准的立法规划计划及地方党委集体研究确定的立法决策。 四是加强人大常委会立法队伍建设。要着眼长远、搞好规划，有目的、有重点、有步骤地在人大代表中、人大常委会组成人员中、机关工作人员中开展立法知识培训。要采取有力措施，适应立法工作的迫切需要，把立法队伍建设作为法治建设的基础来抓，着力解决立法工作力量不足的问题，在机构建设上向常委会法制工作机构倾斜，逐步增加立法专业工作人员，推进立法队伍的正规化、专业化、职业化，加强立法能力建设，提高立法工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，激发立法工作积极性，建立一支政治坚定、业务精通、结构合理、数量充足的立法工作队伍，以适应新形势新任务的要求。 （三）支持人大及其常委会充分发挥在立法工作中的主导作用，提高立法质量，树立人大作为立法主体的权威。党对立法工作的领导是政治上、方向上的指引，主要体现在为立法工作提供正确的政治方向、先进的立法理念、科学的立法原则和充足的立法人才等方面，而不是立法技术操作层面上的领导，更不是事无巨细的包办代替，不能代替也无法替代人大及其常委会在立法中的主导作用。人大及其常委会要行使好宪法和法律赋予的立法职权，增强立法主体意识，充分发挥号在立法中的主导作用，始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重，积极发挥立法的引领和推动作用，增强立法的针对性、系统性、可操作性和统一性。 一要在立法规划、计划的编制上发挥主导作用。要完善立法项目征集和论证制度。广泛征求社会各方面的立法建议，确实加强调研和论证，根据经济社会发展和全面深化改革的需要确定立法项目，把好“源头关”。哪些项目该立、哪些项目需要放在重要位置，要统筹考虑和安排，对条件不成熟的往后排，把有限的立法资源用在刀刃上。要强化立法规划和立法计划的严肃性和权威性。立法规划和立法计划一经市委批准，人大及其常委会应当加强组织协调，按照计划规定的进度和要求推进立法工作，原则上未进立法规划的立法项目，一般不列入年度立法计划，未列入年度立法计划的立法项目，一般不进入立法程序。确需增加立法项目的，要按照程序调整立法计划并报市委批准后执行。 二要在立法起草上发挥主导作用。人大法制工作机构、有关专门委员会要强化与法规案起草单位的沟通联系，提前介入起草工作，掌握法规案起草的进度，督促和指导起草单位树立大局意识和全局观念，提高法规草案的质量，推动其按时提请审议。 三要在审议决策上发挥主导作用。要恪守以民为本、立法为民理念，坚持民主立法、科学立法，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公众有序参与立法途径。通过多种途径保障公众参与立法活动，汇聚各方面利益诉求，凝聚各方面共识。加强立法中的沟通协调，对于法规案审议中遇到的分歧意见较大的难点问题，既要加大沟通协调力度，努力取得共识，又要勇于担当，确保制度设计科学，确保法规及时出台。在审议修改中要正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，解决人民反映最为强烈的部门利益固化、利益输送、部门责任偏少等突出问题。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，坚持立改废释并举，增强法规的及时性、系统性、针对性、有效性，确保其立得住、行得通、真管用。
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