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[摘要]行政服务中心是服务型政府体现服务意识的一个主要平台，也是高效政府实施政务提速的一个重要平台，行政服务中心作为政府的对外形象和窗口，集中体现政府的工作效率和服务水平，是改革行政体制、提高机关效能的一个重要标志。本文，运用政治学、公共管理学、行政管理学等多学科视角和方法分析研究了目前行政服务中心建设中具体的运行状况、面临的困境、原因，提出了相应对策。
[关键词]行政服务中心 困境分析 对策研究
一、行政服务中心的基本现状
行政服务中心作为地方政府在由管理型向服务型转变过程中逐渐摸索出来的一种新型行政行为模式，是地方政府解决行政效能、尤其是行政审批效率低下问题的现实途径。行政服务中心及其类似机构的建设，在各地已经成为一种共识，上饶市也于2002年成立了行政服务中心。据全国政务公开领导小组办公室统计，截止2008年底，全国已建立地市级行政服务中心342个，县级行政服务中心1686个；全省11个设区市和99个县（市、区）均设立了行政服务中心。特别是《行政许可法》实施以来，行政服务中心已由个别试点发展到全国范围的广泛建立，形成了多级互动的局面，在实践中取得了显著成绩。
1、行政服务中心形式上的多元性
行政服务中心虽然在中国大部分地区已开始了实践，但毕竟是在发展过程中自下而上形成的一种产物，目前行政服务中心的建设尚处于尝试与探索阶段，到现在为止仅有安徽、四川等少数几个省份成立了省级行政服务中心，在江西省范围内行政服务中心只存在于设区市和县一级，而且各地行政服务中心正在进行充分的自由发展，没有全国统一的称谓和管理办法，没有统一的建设模式，在组织归属和形式上具有多元化的特征。
从行政服务中心机构设置来讲，有的是临时机构，有的是政府的直属机构，还有的是政府管理的事业单位。
从功能上讲，主要分为单一审批办证型，审批办证与公共资源结合型，审批办证、公共资源及社会资源结合型三种。在名称方面，虽然五花八门，但我省统一冠以XXX行政服务中心。
2、行政服务中心的组织架构
从目前行政服务中心的组织架构来看，与政府其它职能部门有着很大的区别，组织结构呈二元特征，即内部有两个层次：中心管理层和窗口服务层，主要由三个部分组成：一是政府授权的中心管理机构，一个是纪检监察授权的投诉受理机构，以上两部分共同构成行政服务中心组织结构中的管理层，另一个是部门授权的窗口服务机构。
中心管理层工作人员不是审批主体，在工作中只是代表本级政府对各审批部门派驻中心的窗口及其工作人员和办理的审批业务进行协调、管理、监督和服务，投诉受理机构主要负责对不按程序、不守承诺等违规违纪行为进行查处；而窗口服务层，由各行政审批部门派驻中心的窗口工作人员组成，窗口工作人员一般除党团组织关系转入行政服务中心外，其余诸如干部人事关系、工资关系等事关工作人员切身利益的管理权限仍在原单位。窗口服务层工作人员一般具有审批执法资格，由派驻单位进行授权，代表单位行使法律赋予本单位的审批权力。审批部门向行政服务中心派驻窗口后，单位原有的审批职能、审批责任，以及窗口工作人员的隶属关系没有任何改变，改变的只是审批的地点、审批的方式和管理的形式，即由分散审批变成了集中审批，由多章审批变成了一章审批，由暗箱审批变成了阳光审批，由串联审批变成了并联审批，由事后监督审批变成了事前监督审批。正是这些看似简单的变化，才使行政服务中心在提高行政效率、方便群众办事、优化发展环境、遏制审批腐败等方面发挥了重要的作用。
3、行政服务中心的基本功能和作用
行政服务机构一般具有五种基本功能和作用：一是服务功能。即能够通过“一站式”平台，以民为本，减化程序，压缩时间，提高办事效率，提供公共服务，方便企业和群众办事;二是监督功能。即能够加强事前控制，实现事前监督，规范审批行为，防止“吃拿卡要”;通过对行政事业性收费的统一收取，有利于摸清“政府家底”，加强对预算外收入的监督管理，从源头上预防审批腐败;三是协调功能。即在文件打架、单位推诿扯皮时能够协调帮助窗口单位分清职能，理顺职责，促进工作配合;四是纽带功能。即能够通过优质高效的服务，塑造亲民为民的政府形象，缓解政府和社会、干部和群众的对立情绪，密切党和政府同人民群众的血肉联系;五是示范功能。即能够通过中心建立的新型运作机制，成为政府转变机关作风，转变政府职能，建设责任型、服务型、法治型、效能型政府的示范和标杆。
在行政服务中心运作过程中，由于它的定位缺乏法律依据，它既不是审批业务主体，也不是监督主体，权力来源于地方党委、政府的强制命令和行政干预，依靠领导人的重视程度，机构力度和权威与行政服务中心所承担的职能实际上不匹配，因此行政服务中心在建设与发展中仍然面临很大的挑战，还存在一些亟待解决问题。
1、法律定位模糊。对于行政服务中心的法律定位问题，虽然行政许可法从宏观上确定了一个窗口对外，统一办理或者联合办理、集中办理的行政许可运行机制，江西省也于2006年出台了《江西省行政服务中心管理暂行办法》(赣府厅发[2006]5号)，对江西省行政服务中心的机构设置做出专门规定，但从全国来看，缺乏更高层次的法律法规对行政服务中心职能职责、机构性质、管理模式、工作原则、窗口单位权利义务的认定，由于现行法律并没有明确行政服务中心执法主体资格，没有赋予行政服务中心相应的职权职责，在依法行政的大背景下，其合法性面临质疑，作用有限，无法提供有效供给。法律定位的模糊，严重制约了作为供给主体的行政服务中心提供有效公共服务，所以行政服务中心作用的发挥，基本上取决于当地党政主要领导的重视程度和力度。
2、管理体制矛盾。行政服务中心是将各部门的职能“联合”，形成并联式办事机制，而部门则习惯于“独立”式管理，层级分明，串连办公。由于行政服务中心在机构设置上普遍存在规格不高、职责不明等问题，在对部门的业务协调和对窗口的工作管理上受到很大限制，特别是在推进行政审批制度改革中显得力不从心。对于各单位在行政审批中的不规范行为，行政服务中心虽然有权监督管理，但在实际操作上存在手段缺乏、力度不够等问题，这种状况必然造成行政服务中心在管理指挥上的困难，管理体制上的矛盾导致平台管理困难。
3、流程设计冲突。有行政许可权限的部门都按照自身的工作设计了相应的流程，从一个部门的小范围角度来看，这种流程设计是必要的，但将其放在建设服务型政府、提倡政务提速的大视角来看，对照企业和基层群众的期盼，还有很多不相适应的地方，突出表现为“一重两轻”、“三多三不够”。即：重审批、轻管理、轻服务；审批环节多、审批程序多、审批项目多，行政审批制度改革力度不够大、行政审批效率不够高、行政服务中心“一站式”功能不够强等。这些流程通过物理集中整合在一起后就会存在明显的不科学、不合理，有的部门对审批事项该简化的程序不简化，该下放到窗口的权力不下放，该前移到中心的不前移，有的部门审批权限必须以另一部门审批为前置条件，在这种情况下，如果不对审批流程进行重新设计，那么直接的后果就是中心窗口只能接件不能办件，不但不能给群众带来便利，反而增加了服务对象的负担。上饶市行政服务中心早在2002年为了解决审批流程问题，就已经对行政服务中心业务审批操作流程进行了探索，并设计了一套新办企业和建设项目并联审批流程图。这些流程上的再造虽然在一定形式上缓解了行政服务中心的问题，但由于体制和机制上的原因，一些部门常常以种种理由阻挠这些流程的实施，因此从总体上来讲，流程设计的不科学仍然是制约行政服务中心发展的一个主要因素之一。
4、电子政务滞后。行政服务中心电子政务建设一般包括三个组成部分：一是行政服务中心内部的电子化和网络化办公；二是行政服务中心与其他政府部门之间通过计算机网络进行的信息共享和实时沟通；三是行政服务中心通过网络与公民之间进行的双向信息交流。目前上饶市行政服务中心电子政务的应用主要体现在信息服务、事务服务和监督服务上，虽然在全省率先实现了办事大厅实时电子监控和数据流监控，但总体水平距离电子政务发展规划和建设服务型政府的要求还还有一定差距，特别是在纵向联网和审批上存在很大的不足。
5、服务效率不够高。少数部门和单位存在着“政府权力部门化，部门权力利益化”的倾向，拥权自重，不愿意将行政许可事项的办理集中到行政服务中心来，总怕失去自己的既得利益。如根据上饶市行政服务中心统计，应在行政服务中心大厅办理的行政许可事项有220项，目前有办理记录的仅为60项；能在行政服务大厅独立完成办事的行政许可事项约为13项，其中工商9项、林业2项、农业2项；实现“一审一核”办理制度的窗口只有一个工商窗口；按建制科室进驻行政服务中心大厅的窗口只有工商窗口和农业窗口；有的部门的审批项目虽然进大厅了，但“只挂号不看病”，“两头受理”，搞体外循环，“一条龙”服务尚未完全到位。
产生上述问题的主要原因来源于五个方面：
首先是体制机制不健全的原因。行政服务中心作为我国行政管理体制改革的新生事物，在建立和发展中带有明显的自下而上的特点，缺乏国家统一的规范和要求，特别是省一级没有设立行政服务中心管理机构，因此各地行政服务中心存在较大的差异，各自为政的情况比较突出，对于行政服务中心改革和发展中遇到的深层次困难和问题，由于没有上级业务主管部门的协调指导，很难在现行的管理体制和法律框架内予以解决。
其次是观念认识不到位的原因。目前各地对办好行政服务中心的认识不一致，一些部门领导认为成立行政服务中心是权宜之计，是临时性的措施，对行政服务中心工作支持配合不够，应付观望思想严重，个别的单位和个人甚至人为给行政服务中心工作设置障碍。
第三个原因是窗口部门不配合。在我国，不少部门把行政权力作为实现部门利益和个人利益的重要手段，而行政服务中心的产生和发展不可避免地要触动这些部门利益和个人利益，因此部门对进驻行政服务中心的意愿不高，抵触情绪较浓。在中心设置窗口，很多是一种工作应付，审批部门并没有真正把窗口作为主要对外服务窗口来建设，因此窗口的资源配置单薄，功能发挥极为有限。
第四是公众参与度不高。行政服务中心作为政府行政审批制度改革的一个成果，被广泛地认为是政府内部的“自我革命”，公众看重的是“结果”，而对于如何加强行政服务中心的建设这些“过程”兴趣不浓，到行政服务中心只是被动的服务接受对象，少有以作为“顾客”的个人身份来监督公共服务窗口的服务水平。社会公众参与度的不足，使得行政服务中心的建设处于一种相对封闭的状态下进行。
第五是政府改革不彻底。通常情况下，一个完整的行政管理过程应包括决策、执行和监督三个部分，这三个部分互为补充、缺一不可。行政服务中心的建立主要解决的是部门审批环节存在的问题，它属于政府行政管理的执行部分，对决策和监督两个方面没有涉及。因此从服务型政府建设的视角来看，由于整体改革和建设的相对滞后，行政服务中心受到外部环境的影响，它的发展势必陷入一定的困境。
三、提升行政服务中心建设的对策
1、确定行政服务中心的法律地位。我们要在充分认识行政服务中心的现实合理性的基础上，通过采取地方立法等形式，从行政组织法、行政程序法、行政监督法三个方面形成行政服务中心的法制保障体系，将行政服务中心纳入法制化管理轨道，从根本上解决行政服务中心的合法性问题，并以此提高公众对行政服务中心的认同感和参与度。
2、理顺行政服务中心的组织关系。行政服务中心作为地方政府在行政审批制度改革中的一个创新，来自地方党委政府的行政推动是其发展的动力和保障，同时在现行的法治环境下，要继续争取地方党委政府对行政服务中心的重视，明确行政服务中心的管理部门，理顺行政服务中心与党委、政府及部门之间的关系。当务之急是要在全国范围内建立省级行政服务中心管理机构，由省级行政服务中心管理机构统一管理、协调、指导各级行政服务中心的建设。并把行政服务中心纳入政府行政机构，结束事业单位协调政府组成部门的倒置怪象。
3、认识行政服务中心的重要作用。行政服务中心是服务型政府体现服务意识的一个主要平台，也是高效政府实施政务提速的一个重要平台，行政服务中心作为政府的对外形象和窗口，集中体现政府的工作效率和服务水平，是改革行政体制、提高机关效能的一个重要标志。因此，一定要把行政服务中心建设置于打造服务型政府的视角和高度来认识，既要重视行政服务中心理念的倡导，更要重视行政服务中心具体的运行状况。
1、界定行政服务中心的服务职能。行政服务中心目前普遍存在着职能界定不清的疑惑，建设的随意性比较强的情况。因此，为了实现行政服务中心的健康发展，首先要明确它的职能范围，即解决行政服务中心到底是“干什么”的问题。当前政府的总发展趋势是从管制型政府向服务型政府转变，在整个政府职能由统治民众向服务民众方向变革的大背景下，行政服务中心的职能定位和发展方向就显而易见了，那就是最大限度地服务民众。
2、培育行政服务中心的服务理念。我国政府正处在由管制型向服务型转变的改革之中，对公共服务理念的强调是服务型政府区别于传统型政府的最大特征。行政服务中心作为服务型政府改革的先锋，要通过多种途径培育工作人员的公共服务理念，并加大对工作人员公共服务理念的监督，以这种内在的动力机制，促进行政服务中心的健康有序发展。
3、规范行政服务中心的服务标准。行政服务中心这种模式虽然凸现了强大的生命力，但尚未形成一套运转有效的管理体系，缺乏统一的行业规范和标准。为保证服务质量的优质性、稳定性和连续性，需要有一个相对稳定的、统一的规范，将行之有效的服务规范上升为标准的形式固定下来，让服务对象享受到更加快捷、优质、高效的服务。近年来，江西上饶、安徽蚌埠、山东聊城、福建龙岩等地行政服务中心已经开始利用标准化的形式对服务行为进行规范，对行政服务标准化进行了探索。实践证明，行政服务标准化是行政服务中心提高服务质量、提升服务效能的有力手段，在行政服务中心实施服务标淮化建设，是实现“服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化”的最佳途径。
4、建立行政服务中心的监督机制。要有一种“依法管理”的理念来对行政服务进行制度化的长效管理和监督。一是要形成一种合力。纪检、监察、法制等相关行政监督部门要全面介入行政服务的监督管理，促成行政服务中心各项服务措施的落实到位；二要形成一种强力。将各部门在行政服务中心的服务质量与部门责任人和具体工作人员的绩效挂钩，把各部门窗口建设工作的好坏，与部门的年度考核、行风评议、人员的提拔使用等紧密结合起来，并推行窗口建设问责制度；三要形成一种动力。既通过监督管理，使各部门在服务意识上变被动为主动，努力做好窗口的优质服务工作。
第三、要进一步深化和探索行政审批流程再造的各种形式
1、推进行政审批“两个集中”。通过资源整合，将原来各部门科室分别受理的行政许可事项与审批服务事项归并到一个科室，通过人员机构编制三定方案的调整，设立专门的行政审批服务科，将行政审批服务科集中到行政服务中心，作为部门的窗口设置，并进行充分授权，行使相对独立的行政许可与审批权限。上饶市已在今年7月份全面启动了行政审批“两个集中”工作，对行政审批“两个集中”工作进行了探索。
2、实行“首席代表制”和“一审一核”制。行政服务中心与以往政府改革的不同之处在于它是以方便服务对象为目的，而不是以方便政府自身为目的，它的核心就是以最快捷的方式将服务传递给公众。因此，行政服务中心应按“精简高效”的原则，在办理审批事项过程中，尽量减少环节与层级，全面实行“首席代表制”和“一审一核”制，精简办事程序，再造办事流程，加快审批节奏，提高办事效率。
3、推行“一表制”和“一费清”管理。对涉及多个部门审批的事项，要实行联合审理与联合办理制，变部门之间的串式办理为并联式办理，使原来需按不同时段先后次序办理的关联事项在同一时间内同时办理。为解决服务对象多次重复填写信息的问题，可以采取“一表制”的办法，对各审批窗口所有的共性信息只需填写一次，各部门可多次灵活调用共享。对于联办件的多部门收费项目采取“一费清”方式进行管理。
4、开展“一站式”代理服务。“一站式”审批服务方式的核心是政府职能的无缝隙整合。它将政府的审批职能整合起来，通过一个窗口为服务对象提供一体化的审批服务，服务对象办一件事情不再需要与不同的职能部门打交道，也不需要多次往返审批大厅。上饶市行政服务中心在实践中摸索出了县、乡项目审批代理员制度，通过组建代理员队伍实行全程无偿代办，这种“一站式”代理服务的开展，大大节约了服务对象申请行政许可成本，缩短了审批时限，提高了行政审批效率。
1、建立网上审批和电子监察系统。随着电子信息技术的发展和运用日益成熟，业主和广大群众在任何时间、任何地点通过网络进行行政许可申请已经成为一种可能。要充分运用电子信息技术，通过创立网上政府，建立网上审批和电子监察服务平台，让群众和业主随时随地都能进入到政府的服务平台咨询和办理相关的事项，使政府的服务从有时间、有地点、有具体的人员向无时间、无地点、无特定的人员过渡。
2、网上审批和电子监察系统的分类建设模式。针对行政审批权限的区别，可以将提供行政审批服务的方式分类,如省级行政审批主要通过网上行政审批系统向企业、个人和社会组织提供服务，市级和县级行政审批可以通过行政服务中心办事大厅和网上行政审批系统两者相结合的方式向企业、个人和社会组织提供服务。
3、改变行政审批的监察手段和模式。开展网上行政审批后，对于行政审批事项要改变原有的监察模式，由个人行为监督为主转变为个人行为与行政程序监督并重、由事后监察为主转变为全过程监察、由单一监督转变为全方位监督。在监督手段上，引入实时电子监控管理系统，从现场监控到流程监督，进行“节点控制，违规示警”，全部采用数据化管理，尽量减少的人控因素，使整个监控实时、透明、高效、快捷。业务上主要体现在行政审批实时监督管理，行政审批事项预警管理，行政绩效的评估管理等。
通过以上的分析，我们可以看出行政服务中心是改革开放的产物，是旧的行政体制已严重不能适应经济发展的要求情形下各地探索出来的产物，是一种基层政府自发的、自下而上的一种改革尝试，它是我们还没有好的办法根除传统行政审批制度的弊端、或者根除弊端尚需时日而出现的一个自发选择。而且，随着行政服务中心与电子政务良好结合的实现，困扰行政服务机构的矛盾将得到更大程度的解决。在可以预见的未来，行政服务中心将继续存在并呈二元性发展状态，即省级行政服务机构可以采取主要通过网上审批系统提供服务，而市级以下（含市级）行政服务中心应该通过办事大厅和网上审批系统相结合的方式提供服务，其所体现出来的公开行政、透明行政、监督行政、服务行政、依法行政等理念会在更高层次上得到彰显，服务型政府建设将越来越离不开行政服务中心作用的发挥。
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（作者单位：市行政服务中心 刘建民 吴旭）
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