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对于经济的讨论，逐步开始回溯到1994年的分税制改革，改革后地方政府事权与财权的严重不匹配，捉襟见肘的地方政府纷纷向深圳学习自香港传入的先进经验。自那以后，高房价的疥癣顽疾似乎找到了病根，但是，分税制改革仅仅只是向解题方向迈出的第一步，地方财政问题要讲清楚，得回到两千多年前。 一、秦汉之变，奠定中央集权模式 秦统一之后仅历二世14年就灭亡，自汉朝定鼎之后，六国诸侯贵族仍有后人在世，汉朝初期吸取秦速亡的教训，一度对秦制有所怀疑，制度上重回分封制，经济上轻徭薄赋，思想上法家有所退潮，儒道一度成为主流。但汉初实际上处于内忧外患之中，先是韩信、英布、彭越这三个异姓诸侯王谋反被杀，后是由削藩而起的七王之乱；使得统治者清醒认识到，分封制已经不适应时代发展；而在对外方面，白登之围之后，匈奴咄咄逼人被迫屈辱和亲，在南方，赵佗的南越国又反复叛乱，形势危如累卵。 公元前141年，汉武帝刘彻即位，景帝给他留下的国家虽然政局不稳（内有藩王、外有匈奴），但经济发达国库充盈，“京师之钱累巨万，贯朽而不可校；太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食”，而民间则商业发达兼并严重，“罔疏而民富，役财骄溢，或至兼并；豪党之徒，以武断于乡曲”。刘彻即位之后，通过推恩令，削减诸侯势力；实行盐铁官营、均输平准、算缗、告缗令等制度，对民间商业进行打击，通过官营来加强中央财政汲取能力。进而支持他“内穷侈靡，外攘夷狄”，导致其执政后期“天下萧然，财力耗矣”。 《盐铁论》是中国历史上前无古人后无来者的著作，为了应对刘彻一系列政策所导致的经济财政困局，在西汉昭帝始元六年（前81年）期间召开“盐铁会议”，以贤良文学为一方，以御史大夫桑弘羊为另一方，就盐铁专营、酒类专卖和平准均输等问题展开辩论。这应是人类历史上第一次关于大政府和小政府、国营经济与民营经济的辩论，在讨论的广度和深度上，毫不逊色于哈耶克和凯恩斯，是法家和儒家关于治国分歧的全面展示。桑弘羊认为，国营经济并非“与民争利”的道德问题，而是维持中央权威和内部稳定，以及对外保持军事威慑的基础。 从后世历朝的经济政策来看，显然桑弘羊取得胜利，福山认为中国政治制度的早熟，国家治理能力的强大，与官营产业支持下的中央财政集权密不可分。从汉初在治国理念上的徘徊到《盐铁论》的一锤定音，秦制大一统中央帝国模式被无所争辩的接受，之后历代有过短暂反复，比如朱元璋分封子孙，但历史潮流的正统仍然以秦制为主。 二、唐宋之变，消除地方割据基础 虽然中央政府对极为重要盐、铁、酒进行官营，但小农经济为诸侯割据提供天然的经济基础，其实从西汉末年就已经出现豪强把持地方的局面，直到东汉末年，出现了我们熟悉的十八路诸侯讨伐董卓的剧情。汉到宋初近千年的历史，大致上是外族入侵北方、地方诸侯割据、世家大族把持中央的状态，魏晋南北朝和五代十六国，是中国历史最黑暗的阶段。究其原因，无外乎农业产出的本地化、糟糕的物流状况、一片空白的金融体系这些客观因素，再叠加编户齐民制度下的徭役与赋税双重征收、募兵机制和后勤保障制度等主观因素。 唐朝诗人刘禹锡用“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”来形容世家大族的没落，但实质上在唐朝，世家大族依旧实力非凡，范阳卢氏、清河崔氏、陇西李氏、太原王氏依旧时活跃在唐朝政坛，使得皇帝不得不下诏，禁止这些大族通婚，史称“禁婚家”。陈寅恪认为，武则天开始的科举制度逐步削弱了世家大族的权威，当然更重要的是安史之乱，唐朝的节度使制度为前期的盛世创造了边境和平的局面，也为中后期的叛乱埋下祸根。安史之乱后，均田制彻底崩坏，而对商业的严控开始松弛，藩镇事实上的独立（将官职传给儿子或部下），使得节度使们开始在管辖范围内因才是举，打破了世家大族对权力的把持，为宋朝的文官治国打下基础。 经过五代十六国的混乱，赵匡胤通过兵变黄袍加身，成为中国历史上最后一个军事政变上位的皇帝。他吸取历史教训，为了避免割据和政变的重演，对军队、财政进行了釜底抽薪式的改革，主要是三方面措施：一是兵将分离并频繁调动；二是文官治国，而文官严格由科举产生；三是在地方设置转运使，地方财政收入绝大部分解送中央或其他省，仅留极小部分在地方，北宋时运河可以西至洛阳南到扬州，也为赋税钱粮的解送创造了物流条件。 中央和地方关系是理解宋朝的关键，警惕武将叛乱和地方割据表现在方方面面，比如文官的至高地位、设置多个官员彼此牵制、军事体制导致的战事失利和不断增加兵员的恶性循环、中央财政多收必然带来的多支，时人总结为“冗官冗兵冗费”，其根源仍在央地关系上。因此，王安石的改革，无论在理念上多么超前和正确，整个制度设置是同级制衡和对上负责，其实际效果仍然不过是盐铁专营的升级版。 我在前文《搞金融得懂财政，懂财政要读历史》里曾提到“江南重赋”问题，最早起源于南宋景定四年的1263年，丞相贾似道行公田法；元代继承和扩大宋代官田；明朝洪武初年，朱元璋出于报复张士诚旧部属等目的，继续扩大官田；明嘉靖“均粮”导致官田重赋普遍化；清袭明制，重赋与漕粮制度不改，直到同治四年减赋定案，那是1865年。也就是说自宋开始，对经济发达的江南地区施行重赋，就有着强干弱支、疲敝地方的政治考量，自宋以后，历朝历代基本避免了地方割据问题。 三、明清之变，编户齐民制度结束 朱元璋统一之后，对元末流民问题有着深刻的警惕，在他看来，江山社稷的稳固除了承接宋制的强干弱支集中财权之外，将民众用里甲赋役制度锁定在土地上，能够保证朱家万世平安。因此，朱元璋实际上来了一次历史的反动，他安排子孙就藩实行半分封制、通过十年一次的大造黄册编派赋役、设置军户等职业世袭身份，改变了宋朝的官员高薪制度，官员俸禄勉强维持温饱而已。钱穆对于明清的地方官制大加鞭挞，“一省分成三个司：一个布政使司，一个按察使司，一个都指挥使司。前两个藩臬二司，又再分许多分守、分巡的司。这许多官下边才是府、州和县，三司的头上还有巡抚、总督，地方行政就愈来愈坏了”。 靖难之后，藩王的兵权被去除，并以经济作为补偿；迁都北京，漕运开始成为帝国中央财政的命脉之一。随着时间的推移，编户齐民的大造黄册和人身控制开始放松，而供养藩王和官绅免税开始侵蚀中央财政，永乐之后，财政危机始终是明朝历史的主线。在国内社会经济变动的大背景之下，一条鞭法改革应运而生，一直到清前期的摊丁入亩，总体的趋势是赋役的合并、税制的简单化和货币化。自汉唐以降，加注在普通民众身上的徭役得以免除，延续千年的人口丁税得以消除，政府与民众之间的赋税关系演变成政府与土地之间。 在明清时代，地方财政有两种概念，从广义上来讲，漕粮田赋中的“起运”属于中央，而“存留”属于地方，但各级政府的所有开支均由户部通过奏销与解协饷制度来控制，每笔开支都有定例和定额，地方官没有自由裁量权力；从狭义上来讲，地方财政应为能够被地方官员自主决定用途的资金，那么从律例上讲，明清时期没有地方财政，或者，地方财政是指浮收的陋规部分，“阴有其名，而不显居于实”。为何会出现如此局面？这就不得不涉及科层制官僚体系的弊病。 中国的科层制官僚体系被韦伯盛赞，在古代落后的技术条件之下，中央财政的大一统得以实现需要两种手段，一曰定额，一曰考评，户部为了规划帝国全年收支的基础是提前明确地方的税赋定额，为了确保全额征收，在各级官员的考评中，钱粮征收占比极大。这就导致一系列后果：一是书差包征难以避免，所谓书差包征，是地方官员将全年赋税一次性承包给地方的佐吏，进而确保完成征收任务；二是中央财政拿走了赋税，但将经济波动的风险和征管成本留在了地方，地方官员不得不加以浮收，导致赋税体系混乱民众负担不可控；三是中央与县之间的各层级政府支出，也要由直接征收赋税的县令承担。因此，王安石的青苗法从于民方便的自愿，变成了强制和摊派，创收越多的官员越能得到升迁；明清官员浮收勒折越狠，对上级官衙的补贴越多对自己越有利；而随着人口增长和物价上涨，户部亲自下场，参与浮收部分的分肥。 清代没能复制明末的财政困局，靠的是厘金、洋关税等新财源的出现，光绪三十四年（1908年），清朝田赋收入增加到10241.7万两，较乾隆十八年（1753年）增长近一倍，但其在财政收入中的占比却由73.5%下降至35.1%；财政结构的变化使得清王朝在遭遇太平天国大乱之后，依旧有个同治中兴，能够维持财政收支的平衡，直到甲午和庚子赔款才难以为继。 总结以上三个部分的观点：大一统的基础是财政的中央集权，维持中央财政对地方的压倒性优势靠的是盐铁专营的官营经济、地方赋税起运中央以及用征管和运输成本疲敝地方，官员的考评是保障手段，造成的后果之一是地方财政的长期性困局。 在历史视角之下重新审视，从1980年的“划分收支，分级包干”到1994年的分税制改革，这14年的时间并非历史的常态，中央财政的转移支付和二次分配才是大一统历史的回归。因此，当下的地方性银行、城投债和房地产等问题，在历史的长河中，不过是新瓶装旧酒的老面孔。 |
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